Rechtbank Overijssel, 16-07-2025, ECLI:NL:RBOVE:2025:4749, C/08/324460 / HA ZA 24-440

3.1.

[eiseres] is een familiebedrijf dat in 1890 is opgericht en als groothandel wereldwijd in (biologische) granen, zaden en peulvruchten handelt.

3.2.

Skal is een zelfstandig bestuursorgaan en is de toezichthouder op de naleving van biologische regelgeving in Nederland. Zij dient kort gezegd te waarborgen dat producten die met het predicaat ‘biologisch’ op de markt komen, ook daadwerkelijk aan de daarvoor geldende voorschriften voldoen.

3.3.

Iedere producent, bereider, handelaar, vervoerder en dergelijke die producten als biologisch op de markt wil brengen, bewerken en/of vervoeren, moet zich registreren bij Skal en voor de betreffende bedrijfsactiviteit een bio-certificering hebben.

3.4.

[eiseres] heeft in augustus 1994 een aanvraag gedaan voor toelating als aangeslotene bij Skal. Door ondertekening van die aanvraag (hierna te noemen: de certificatie-overeenkomst) heeft [eiseres] onder meer verklaard dat zij:

1. zich verplicht tot stipte nakoming – en aansprakelijk is voor de naleving – van de voorschriften, vervat in het Landbouwkwaliteitsbesluit biologische productiemethode (...) en voorts vervat in de Statuten van de Stichting Skal en de reglementen der Stichting, alsmede op grond daarvan wettig genomen besluiten, alsmede de bij of krachtens genoemd Besluit dan wel de Statuten vastgestelde regelen en besluiten;

2. zich overeenkomstig het in de Statuten van de Stichting en het in de krachtens deze Statuten vastgestelde reglementen bepaalde aan het toezicht van de Stichting zal onderwerpen;

3.5.

Om producten uit een land als biologisch te kunnen importeren geldt als voorwaarde dat een door de Europese Commissie erkend controleorgaan die producten voorziet van een Certificate of Inspection (hierna te noemen: COI).

3.6.

Indien er een COI wordt afgegeven, wordt daarvan melding gemaakt in het Trade Control and Expert System (hierna te noemen: Traces), een online applicatie van de EU voor (onder meer) de import van levensmiddelen. Skal heeft toegang tot dat systeem, zodat ze alle biologische goederenstromen kan volgen.

3.7.

Bij besluit van 21 december 2018 heeft Skal een lading zonnebloempitten die vervoerd was met het schip [schip 1] en bestemd was voor [eiseres] gedecertificeerd, waardoor die lading niet als biologisch verkocht mocht worden. [eiseres] heeft tevergeefs bezwaar gemaakt tegen dat besluit en heeft vervolgens tegen de beslissing op bezwaar beroep ingesteld bij het CBb. Het CBb heeft dat beroep op 13 april 2021 ongegrond verklaard.

3.8.

Bij besluit van 17 mei 2019 heeft Skal drie partijen zonnebloempitten die vervoerd waren met het schip [schip 2] en bestemd waren voor [eiseres] gedecertificeerd. [eiseres] heeft tevergeefs bezwaar gemaakt tegen dat besluit en heeft vervolgens tegen de beslissing op bezwaar beroep ingesteld bij het CBb. Het CBb heeft dat beroep op 13 april 2021 ongegrond verklaard.

3.9.

Skal heeft voor het laatst in 2019 aan [eiseres] een bio-certificaat afgegeven voor de import, opslag en verwerking van en groothandel in biologische voedingsmiddelen. Dat certificaat was geldig tot en met 31 december 2020.

3.10.

Op 19 maart 2020 heeft Skal [eiseres] per e-mail bericht dat uit onderzoek in Traces is gebleken dat [eiseres] in de afgelopen vijf maanden vijf partijen die onder de Ukraine Guidelines vallen – zijnde een beleidsmaatregel van de Europese Commissie over de handelwijze met producten uit onder meer Oekraïne, Moldavië, Kazachstan en Rusland – niet bij Skal heeft gemeld. Dit betreffen partijen die vervoerd zijn met de schepen [schip 3] , [schip 4] en [schip 5] . Skal heeft [eiseres] in de betreffende e-mail een drietal vragen gesteld en haar gemeld dat zij in afwachting van de reactie daarop de zogenaamde scopes ‘importeur’ en ‘eerst geadresseerde’ van [eiseres] in Traces heeft uitgezet.

3.11.

[eiseres] is vervolgens een voorlopige voorzieningenprocedure gestart bij het CBb. In die procedure heeft zij onder meer verzocht het uitzetten van de scopes ‘importeur’ en ‘eerst geadresseerde’ in Traces op te schorten. Het CBb heeft dat verzoek afgewezen, zo blijkt uit een uitspraak van 8 april 2020.

3.12.

Op 24 maart 2020 heeft Skal jegens [eiseres] een besluit genomen (hierna te noemen: het primaire besluit), bestaande uit drie onderdelen:

1. het decertificeren van de met [schip 6] , [schip 7] , [schip 3] , [schip 4] en [schip 5] vervoerde partijen maïs en zonnebloempitten (deelbesluit 1);

2. de intrekking van het bio-certificaat van [eiseres] (deelbesluit 2);

3. een publicatiebesluit (deelbesluit 3).

In dat besluit is onder meer het volgende te lezen:

1. [eiseres] zich niet aan dit besluit houdt, waaronder de gevallen dat [eiseres] :(...)

3.13.

[eiseres] heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. In de beslissing op bezwaar (hierna te noemen: Bob I) van 14 juli 2024 heeft Skal de bezwaren van [eiseres] ongegrond verklaard. [eiseres] heeft tegen die beslissing op bezwaar vervolgens beroep ingesteld bij het CBb.

3.14.

Op 16 april 2024 heeft het CBb uitspraak gedaan in die procedure. In die uitspraak is, voor zover van belang, het volgende te lezen:

7.5

Naar het oordeel van het College heeft Skal op grond van het voorgaande terecht geconcludeerd dat sprake is van een onregelmatigheid en heeft zij mogen besluiten tot decertificering van de partij (...)

8.4

Naar het oordeel van het College voert de graanhandel terecht aan dat zij heeft voldaan aan haar meldingsverplichting uit Verordening 889/2008. De meldingsplicht bij import is opgenomen in artikel 84, zoals gewijzigd met de Uitvoeringsverordening 2016/1842. Volgens de derde alinea van die bepaling wordt de informatie over geïmporteerde zendingen verstrekt door middel van het elektronische Traces-systeem. Vast staat dat de graanhandel de vijf partijen in het Traces-systeem heeft gemeld. Daarmee heeft de graanhandel voldaan aan haar verplichting op grond van artikel 84 van Uitvoeringsverordening 889/2008. Het niet afzonderlijk melden bij Skal, levert anders dan Skal betoogt, geen onregelmatigheid op in de zin van artikel 30, eerste lid en eerste alinea, van Verordening 834/2007. De richtsnoeren richten zich tot de controlerende autoriteiten, vermelden uitdrukkelijk dat zij niet de bedoeling hebben "to produce legally binding effects" en verwijzen wat betreft de verplichtingen van de importeur naar artikel 84 van Uitvoeringsverordening 889/2008. De richtsnoeren zelf bevatten geen aanwijzingen dat op de graanhandel een verderstrekkende informatieverplichting rustte dan op grond van artikel 84 van Uitvoeringsverordening 889/2008. Dat Skal de capaciteit mist om voor alle meldingen in het Traces-systeem vast te stellen of zij onder de richtsnoeren vallen, vormt, wat daarvan ook overigens zij, geen reden zijn om in het geval een importeur Skal (buiten Traces) niet heeft geïnformeerd een onregelmatigheid als bedoeld in artikel 30, eerste lid, van Verordening 834/2007 aan te nemen.

8.5

De beroepsgrond slaagt. Niet is komen vast te staan dat de graanhandel wat betreft deze vijf zendingen Verordening 834/2007 niet heeft nageleefd. Er bestond daarom voor Skal geen grondslag deze vijf zendingen te decertificeren. De overige beroepsgronden met betrekking tot deze partijen, kan het College onbesproken laten.

9.1

Skal heeft het biocertificaat van de graanhandel onder verwijzing naar de artikelen 17 en 19 en bijlage I van het Skal-Reglement certificatie en toezicht (versie 1-1-2017) per direct ingetrokken. Deze intrekking heeft tot gevolg dat de tussen Skal en de graanhandel gesloten certificatie-overeenkomst ook per direct vervalt. De graanhandel mag geen gebruik meer maken van het biocertificaat en geen producten bewerken of verhandelen die zijn voorzien van aanduidingen die verwijzen naar de biologische productiemethode.

9.6

Naar het oordeel van het College is Skal op grond van Verordening 834/2007 en het Landbouwkwaliteitsbesluit 2007 als instantie bevoegd om artikel 30, eerste lid en tweede alinea, van Verordening 834/2007 toe te passen. (...) Het betoog van de graanhandel dat Skal niet bevoegd is om een biocertificaat in te trekken, slaagt dus niet.

9.7

Het College volgt de graanhandel wel dat Skal die bevoegdheid te buiten is gegaan door de wijze waarop zij de intrekking van het biocertificaat heeft vormgegeven.

9.8

De maatregel van artikel 30, eerste lid en tweede alinea, van Verordening 834/2007 kan worden opgelegd voor een bepaalde, met de bevoegde autoriteit overeengekomen periode. In artikel 24 van de Skal-Certificeringsgrondslagen, interpretaties van Verordening 834/2007, is vastgelegd dat deze periode is vastgesteld op maximum twee jaar. Skal heeft met de intrekking van het biocertificaat tegelijk de certificatie beëindigd, die op grond van artikel 5, tweede lid, van het Skal-reglement certificatie en toezicht voor onbepaalde tijd wordt verleend. De intrekking van het biocertificaat heeft daarmee, zoals blijkt uit het intrekkingsbesluit, tot gevolg dat de certificatie van de graanhandel wordt beëindigd en dat de tussen Skal en de graanhandel gesloten certificatie-overeenkomst per direct vervalt. De graanhandel mag dus voor onbepaalde tijd geen biologische producten meer bewerken of verhandelen. Skal heeft dus de graanhandel voor een onbepaalde periode het recht ontnomen biologische producten te verwerken en te verhandelen. Dat is in strijd met artikel 30, eerste lid en tweede alinea, van Verordening 834/2007 dat voorschrijft dat die maatregel voor een bepaalde periode wordt opgelegd. Het betoog van Skal dat de intrekking, gelet op de afgebakende geldigheidsduur van het certificaat, zich laat kwalificeren als een intrekking voor een in de tijd beperkte periode, volgt het College niet. Bij de in de tijd beperkte opschorting in de zin van artikel 18 van het Skal-reglement certificatie en toezicht vindt, voordat de looptijd van certificaat is verstreken, een hercontrole plaats. Dat is anders bij intrekking waarbij tegelijk ook de certificatie wordt beëindigd. De omstandigheid dat de marktdeelnemer na intrekking van het certificaat, met inachtneming van wat in de Skal-reglement certificatie en toezicht is bepaald waaronder een minimumwachttijd van 6 maanden, een nieuwe certificatie kan aanvragen, brengt het College niet tot een ander oordeel, omdat het einde ofwel de duur van de maatregel daarmee nog steeds onbepaald is. De marktdeelnemer moet immers eerst een nieuwe certificatie-overeenkomst met Skal (kunnen) sluiten.

9.9

De beroepsgrond slaagt.

10.1

10.3 (...)

Uit het voorgaande volgt dat de graanhandel met de verscheping van de [schip 2] -partij en de [schip 8] partij als US-NOP gecertificeerde producten de graanhandel niet in strijd gehandeld heeft met artikel 23, tweede lid, van de Verordening 834/2007. Skal heeft dit ten onrechte ten grondslag gelegd aan de intrekking van het biocertificaat. De beroepsgrond slaagt.

11.1

Volgens Skal heeft de graanhandel informatie voor haar verzwegen en onjuiste informatie verstrekt over de [schip 6] partij. Verder heeft de graanhandel geweigerd gegevens aan Skal te verstrekken waarom was gevraagd. De graanhandel betwist dat zij haar medewerkingsverplichting tegenover Skal heeft verzaakt.

11.2

Het verwijt van het verzwijgen van informatie over de [schip 6] partij komt op hetzelfde neer als het niet melden als bedoeld in artikel 91, eerste lid, van Uitvoeringsverordening 889/2008. Onder 12.3 zal worden geconcludeerd dat Skal dit de graanhandel op goede gronden verwijt. Dat de graanhandel onjuiste informatie aan Skal heeft verstrekt, heeft het College op basis van de gedingstukken niet kunnen vaststellen. Wel heeft de graanhandel een weigerachtige houding aangenomen ten aanzien informatieverzoeken van Skal en moest Skal meermalen aandringen op het verstrekken van gegevens. Daar staat dan weer tegenover dat Skal uiteindelijk de gegevens heeft ontvangen waarom is verzocht, ook al moest Skal daar veel moeite voor doen. Haar weigerachtige houding maakt dat de graanhandel niet heeft voldaan aan haar verplichtingen op grond van artikel 5 :20 van de Awb en artikel 15, vierde lid, van het Skal-Reglement certificatie en toezicht. Voor zover de graanhandel betoogt dat het in strijd handelen met een verplichting uit de Awb niet ten grondslag gelegd kan worden aan de intrekking van het biocertificaat op grond van artikel 30, eerste lid en tweede alinea, van Verordening 834/2007, overweegt het College dat ook het unierecht een medewerkingsverplichting kent, namelijk in artikel 67 van Uitvoeringsverordening 889/2009. Zo moet de marktdeelnemer alle informatie die voor controledoeleinden noodzakelijk kan worden geacht, aan de controlerende autoriteit verstrekken en resultaten van zijn eigen kwaliteitsborgingsprogramma's verstrekken. Aan deze medewerkingsverplichting heeft de graanhandel met haar weigerachtige houding niet voldaan. De beroepsgrond slaagt niet.

12.1

De graanhandel bestrijdt verder dat zij gehouden was tot melding van twijfel aan de biologische status van de [schip 8] partij, de [schip 6] partij en de [schip 1] zending.

12.2

Artikel 91, eerste lid, van Uitvoeringsverordening 889/2008 verplicht marktdeelnemers de controlerende autoriteiten onmiddellijk te informeren als zij van mening zijn of vermoeden dat een geïmporteerd of aan hen door een andere marktdeelnemer geleverd product niet in overeenstemming is met de biologische voorschriften. Voor een overtreding van dat artikel dient Skal aannemelijk te maken dat de graanhandel van mening was of het vermoeden had dan wel tenminste heeft getwijfeld of de [schip 8] , [schip 6] en [schip 1] zendingen in overeenstemming waren met de voorschriften voor biologische productiemethoden.

12.3

In het leveren van dit bewijs is Skal niet voor alle ladingen geslaagd. De [schip 8] partij heeft de graanhandel niet ingevoerd in de Unie, maar teruggezonden naar Turkije. Omdat deze partij niet is geïmporteerd, was de graanhandel niet verplicht om Skal te informeren over twijfel over de biologische status van de partij. Bovendien is de enkele omstandigheid dat deze partij dezelfde herkomst heeft als de zonnebloempitten die zijn vervoerd met de [schip 2] ontoereikend bewijs dat bij de graanhandel twijfel bestond over de biologische status van deze lading. Wat betreft de [schip 1] zending heeft Skal niet onderbouwd dat bij de graanhandel twijfel bestond over de biologische status van deze lading. Wat betreft de [schip 6] lading heeft Skal erop gewezen dat de graanhandel wist dat de eerste COI voor deze lading was ingetrokken vanwege gevonden niet-toegestane insecticide. Het College is van oordeel dat daarmee aannemelijk is geworden dat bij de graanhandel twijfel heeft bestaan over de biologische status van de [schip 6] partij. De graanhandel had van deze twijfel melding moeten maken bij Skal, teneinde Skal in staat te stellen zijn controlerende taak uit te voeren. Ook als, zoals de graanhandel stelt, de afgifte van de tweede COI haar twijfel over de biologische status van deze partij wegnam, doet dat er niet aan af dat deze twijfel daarvóór bij haar wel bestond. Dat het product op dat moment nog niet was ingeklaard, maakt het voorgaande niet anders. Dit betekent dat de graanhandel uitsluitend wat betreft de [schip 6] partij in strijd heeft gehandeld met artikel 91, eerste lid, van Uitvoeringsverordening 889/2008. De beroepsgrond slaagt dus ten dele.

14.1

Skal heeft besloten een bericht over de intrekking van het biocertificaat van de graanhandel op haar website te publiceren nadat het besluit onherroepelijk is geworden.

14.2

Omdat de intrekking van het biocertificaat geen stand houdt, geldt dat ook voor het besluit om de intrekking te publiceren.

15 Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit wordt vernietigd, voor zover daarbij de decertificering van de ladingen van het [schip 3] , het [schip 4] en het [schip 5] , de intrekking van het biocertificaat van de graanhandel en het besluit deze intrekking te publiceren, is gehandhaafd. Omdat er voor de decertifering van de ladingen van het [schip 3] , het [schip 4] en het [schip 5] geen grondslag bestaat, zal het College deze herroepen. Skal zal worden opgedragen met inachtneming van deze uitspraak opnieuw te beslissen op het bezwaar tegen de intrekking van het biocertificaat en het besluit de intrekking te publiceren. Skal zal daarbij moeten beoordelen of er nog voldoende grondslag bestaat voor intrekking van het biocertificaat en, als dat het geval is, voor welke periode de intrekking zal gelden. Indien Skal het besluit tot intrekking van het biocertificaat handhaaft, zal Skal zich tevens nader dienen te beraden over de publicatie daarvan. De decertificering van de ladingen van de [schip 6] en [schip 7] blijft in stand.

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit met uitzondering van de decertificering van de ladingen van het [schip 6] en het [schip 7] ;

- herroept het besluit van 24 maart 2020 voor wat betreft de decertificering van de ladingen van het [schip 3] , het [schip 4] en het [schip 5] en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;

- draagt Skal op binnen 8 weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar tegen de intrekking van het biocertificaat met inachtneming van de aanwijzingen in deze uitspraak;

(...)

3.15.

Skal heeft vervolgens, zoals door het CBb is opgedragen, bij beslissing op bezwaar van 4 juni 2024 (hierna te noemen: Bob II) een nieuw besluit genomen over de bezwaren van [eiseres] tegen de deelbesluiten 2 en 3 uit het primaire besluit. Daarbij is het primaire besluit van 24 maart 2020 in stand gelaten en aangevuld.

3.16.

[eiseres] heeft hierna tegen Bob II beroep ingesteld bij het CBb. Die procedure loopt momenteel nog.