Ga verder naar content
  1. aflevering 25, 2021

NTFR 2021/1943 - Een onzichtbare belastingdienst

NTFR 2021/1943

NTFR 2021/1943 - Een onzichtbare belastingdienst

dr. M. SnippeRA is verbonden aan Nyenrode Business Universiteit en de Radboud Universiteit.

Belastingdiensten krijgen wereldwijd veel aandacht, waarbij fiscale ergernissen meestal domineren. Het lijkt wel dat een wereld waarin geen belastingdiensten meer zouden bestaan, voor menigeen een ideaalbeeld is. Zo’n wereld heeft zeker voordelen: de jaarlijks terugkerende stress van het moeten doen van de belastingaangifte is dan weg en in Nederland behoren de blauwe enveloppen voorgoed tot het verleden. Arbeidsintensieve fiscale administratieve verplichtingen, die veelal privacygevoelig zijn, komen dan te vervallen. Zo hoeft een kleine ondernemer niet langer een administratie te voeren om op basis daarvan jaarlijks, enkel en alleen voor de belastingdienst, een fiscale jaarrekening te produceren.

Dat een dergelijk ideaalbeeld niet realistisch is en evenmin het beste is voor Nederland, zal niemand verbazen. Het heffen van belastingen is inherent aan onze moderne samenleving. En dat lijkt ook niet ter discussie te staan. In de jaarlijkse fiscale monitor komt het beeld naar voren hoe Nederlanders de Belastingdienst ervaren. Het overgrote deel van hen (84%) geeft aan het betalen van belastingen te zien als een bijdrage aan de samenleving.1 Om hieraan te kunnen voldoen, wordt echter veel van burgers en bedrijven gevraagd.

In veel gevallen moeten gegevens specifiek voor belastingdoeleinden worden verzameld, bewerkt en verstuurd. Zeker voor kleine ondernemers is de omvang van dergelijke administratieve lasten, ondanks allerlei omvangrijke reductieprogramma’s, nog altijd onverminderd groot. Zo liet de Europese Unie onlangs weten dat voor het midden- en kleinbedrijf de administratieve lasten kunnen oplopen tot 2,5% van de omzet en 52% van het bedrag aan betaalde belastingen.2 De relatieve kosten blijken omgekeerd evenredig te zijn aan de omvang van de onderneming. Ter illustratie: voor grote ondernemingen zijn de relatieve kosten beperkt tot ‘slechts’ 0,7% van de omzet en 1,9% van de betaalde belastingen.

Een ondernemer wordt gevraagd allerlei ‘herendiensten’ te verlenen – met kansen op fouten – en kan zich daardoor niet ten volle bezighouden met zijn business. Zeker in crisissituaties kan hij dat er niet bij hebben. Een minder ‘compliant’ ondernemer heeft daar minder last van. Hij kan zelfs de veelheid aan verplichtingen aanvoeren als een rechtvaardigingsgrond voor maatschappelijk ongewenst fiscaal gedrag.

De grote hoeveelheid fiscale verplichtingen is het resultaat van de evolutie van een belastingstelsel in een industriële samenleving. Meerdere pogingen zijn er gedaan om het stelsel te vereenvoudigen. Helaas bleken die steeds te resulteren in nieuwe complexiteit.3 De Adviescommissie praktische rechtsbescherming concludeert dat burgers – maar zeker ook de bedrijven – bovendien vaak met meerdere overheidsorganen te maken hebben met allemaal hun eigen wet- en regelgeving, maar die geen of onvoldoende rekening houden met elkaars regelingen.4 Het geheel aan wet- en regelgeving is zo ingewikkeld geworden dat het conflicteert met het beginsel van de ‘dienende overheid’ als kernbeginsel van de rechtsstaat. Deze situatie vraagt dan ook om radicale wijzigingen die leiden tot verminderde ‘herendiensten’. Een wijziging die verder strekt dan het intensiveren van de aandacht vanuit de overheid voor burgers en bedrijven. Ook met nieuwe technologische ontwikkelingen alleen gaat dit niet lukken. De techniek is slechts een hulpmiddel. Er is een nieuwe visie nodig op de plaats van de overheid ten opzichte van burgers en bedrijven.

OESO

Eind 2020 publiceerde de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) een strategische visie. Met het rapport ‘Tax Administration 3.0; The Digital Transformation of Tax Administration’ zet de OESO een stip aan de horizon. Het heffen van belastingen dient een integraal onderdeel te worden van de natuurlijke (administratieve) systemen van burgers en bedrijven. Dit vraagt om een digitale transformatie van belastingdiensten en van de interactie met belastingplichtigen.

Het aan de OESO gelieerde Forum on Tax Administration (FTA), waarin 53 belastingdiensten allerlei uitvoeringsvraagstukken bespreken, geeft in zijn rapport ‘Support SME to get tax right: strategic planning’ al invulling aan bepaalde strategieën voor de (MKB-)ondernemer. In de zogenoemde ‘Customer-centric strategic approach’ staat niet langer een belastingdienst centraal, maar de (MKB-)ondernemer. In veel landen vormen deze kleine en middelgrote ondernemingen en ondernemers de ruggengraat van de economie.5 Het idee is dan ook om diensten te ontwerpen en te implementeren op basis van de behoeften van het MKB en zijn operationele bedrijfsomgeving, en niet primair gericht op de vereisten en interne processen van een belastingdienst. Het op deze wijze centraal stellen van burgers en bedrijven gaat verder dan de visie van de Nederlandse Belastingdienst, namelijk het geven van een passende behandeling zowel in het kader van de dienstverlening als van het toezicht.6 In die visie staat de Belastingdienst centraal met als uitgangspunt dat het draait om de heffing van belastingen.

De FTA positioneert het universum van de burgers en bedrijven met de overheid net andersom. De burgers en bedrijven dienen in het middelpunt te staan waaromheen één overheid te zien is, waarvan een belastingdienst onderdeel uitmaakt. Dat moet een meetbaar positief effect hebben op de tevredenheid van de belastingbetaler. Voor het MKB heeft het een positief effect op de administratieve kosten en de belastingnaleving, zo meent het FTA.

Seamless taxation

Het FTA pleit voor een ‘paradigma shift’ waarbij wordt gebroken met de huidige traditie die in veel gevallen (en landen) nog is gebaseerd op het instrueren en controleren van belastingplichtigen waarbij een belastingdienst de maat der dingen bepaalt. In plaats daarvan schetst het FTA een visie op de belastingheffing waarbij primair wordt aangesloten bij de natuurlijke omgeving (het ecosysteem) van belastingplichtigen. Door onder andere het incorporeren van het systeem van belastingheffing in de administratieve keten van de ondernemer sluit het voldoen aan de verplichtingen naadloos aan op zijn activiteiten (‘seamless taxation’). Het heffen van belastingen vloeit als het ware rechtstreeks voort uit de ondernemersactiviteiten. De ondernemer hoeft zich niet meer te bekommeren om het voldoen aan de fiscale verplichtingen, het gaat als het ware vanzelf. De belastingdienst vervult zijn rol onzichtbaar.

Eénloket-gedachte

Daarnaast zijn er andere ontwikkelingen die het voldoen aan (fiscale) verplichtingen nog verder moeten vergemakkelijken. Zo geeft het FTA invulling aan de ontwikkeling van één overheid (‘whole government’), zoals dat te zien is in Spanje en Zweden. Eén loket, waarbij de overheidsorganen onderling gegevens delen, voorkomt dat een ondernemer meerdere malen dezelfde gegevens moet verstrekken. Een gedachte die ook zo’n tien jaar geleden is geventileerd door de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR), maar tot op heden nog steeds geen zichtbare invulling heeft gekregen.7 Naast de praktische voordelen van het eenmaal aanleveren van gegevens door de ondernemer, vermindert het de kans op fouten en bevordert het eenduidigheid in de gegevens. Daarnaast kan een belastingdienst bij deze en andere (publieke en privaatrechtelijke) instanties gegevens verzamelen voor de vooraf ingevulde aangifte. Een ontwikkeling van de (deels) vooringevulde winstaangiften en aangiften OB zien we onder andere al in Singapore, Chili en Hongarije.

Bij al deze veranderingen, waarbij de OESO een stip aan de horizon heeft gezet die niet eens zo heel ver weg ligt, namelijk in 2030, moet bijzondere aandacht uitgaan naar de kleinste vorm van het MKB, de zelfstandigen zonder personeel (zzp’ers). In 2020 telde Nederland meer dan 1,1 miljoen zzp’ers.8 Hun aantal is de afgelopen jaren flink gestegen. In de Customer Journey uit 2017 waarin deze groep centraal staat, geeft 80% aan met gemiddeld 3 à 4 (fiscale) ‘lastigheden’ te maken te hebben.9 Naast de ingewikkelde regelgeving en niet optimale communicatie wordt de administratie genoemd. Het voeren van een administratie – enkel en alleen voor fiscale doeleinden – kan een dusdanig grote inspanning vergen dat die niet meer in verhouding staat tot de bedrijfsactiviteiten. Het ontlasten van deze groep ondernemers vindt pas echt plaats met een ontheffing van de administratieplicht.

MyTaxApp

Als deze groep ondernemers bijvoorbeeld op het moment van facturatie ook gelijktijdig zijn belastingen daarover kan afrekenen met een belastingdienst, weet hij gelijk waar hij aan toe is. Ook dat vindt al plaats in bepaalde landen. Met de zogenoemde MyTaxApp kan in Rusland bijvoorbeeld een taxichauffeur na afronding van zijn rit via de TaxApp op zijn mobiele telefoon de rit afrekenen en tegelijkertijd de belasting daarover voldoen aan de belastingdienst. Daarmee voldoet hij online en realtime op een eenvoudige wijze aan zijn fiscale verplichtingen. Dat is een voorbeeld van naadloze belastingheffing met aansluiting op het ecosysteem van de ondernemer.

Conclusie

De OESO benadrukt in haar rapport dat het gaat om de processen van belastingheffing en niet om de belastingdiensten zelf.

In het proces van belastingheffing moet de dienst zelf onzichtbaar worden. Dat vraagt om meer dan alleen een gewijzigde houding van een belastingdienst die de burgers en bedrijven de aandacht geeft die zij ‘verdienen’. Dat vraagt om fundamentele wijzigingen.

Het is van essentieel belang om in de discussies over het centraal stellen van burgers en bedrijven buiten de huidige kaders te treden. In een gezamenlijk schrijven van vijf grote dienstverleners – waaronder de Belastingdienst – geven zij aan dat in de publieke dienstverlening veel goed gaat in Nederland, maar dat het ook een stuk beter kan.10 De rapporten ‘Ongekend onrecht’ en ‘Werk aan Uitvoering’ geven aan dat het ook beter moet. De Belastingdienst geeft aan niet te volstaan met ‘goed’ dan wel ‘beter’; het ambitieniveau ligt op ‘de beste voor Nederland’.11 De welhaast kosmologische herpositionering van het MKB die de OESO voorstelt, is dan ook een conditio sine qua non. Deze stap kenschetst de OESO met de aan Albert Einstein toegeschreven quote ‘If you do what you always did, you will get what you always got’. Met andere woorden: wil je wat anders krijgen, dan moet je het ook anders doen.

Voor een radicale wijziging is een fundamentele aanpassing van wet- en regelgeving noodzakelijk. Een werkelijk Customer-centric strategic approach strekt veel verder dan alleen een gewijzigde houding van uitvoerende diensten. Het vraagt politieke keuzes.

De OESO heeft het creëren van een onzichtbare belastingdienst voor ogen; een servicegerichte dienst ingebed in het ecosysteem van burgers en bedrijven waarin het voldoen aan de fiscale verplichtingen vrij is van additionele verplichtingen. Daarmee heeft zij een stip aan de horizon gezet voor een ontwikkeling die toch grotendeels overeenkomt met het ideaalbeeld van een wereld zonder belastingdienst.