NTFR 2026/264 - De fiscale aanpak van leegstand: schijnwoningtaks als effectief stuurinstrument of lege huls?
NTFR 2026/264 - De fiscale aanpak van leegstand: schijnwoningtaks als effectief stuurinstrument of lege huls?
Driemaal is scheepsrecht. Nadat twee moties over invoering van een heffing op leegstand zijn verworpen,1 is bij de behandeling van de Fiscale verzamelwet 2026 uiteindelijk een (gewijzigd) amendement aangenomen dat gemeenten de bevoegdheid geeft een belasting voor langdurig leegstaande woningen in te voeren.2 Zo krijgt een gemeentelijke ‘schijnwoningtaks’ onder de naam leegstandsbelasting een juridische basis in de Gemeentewet.3 Hiermee is leegstand niet langer alleen een ruimtelijk of volkshuisvestelijk probleem, maar ook een fiscaal vraagstuk. Uit de toelichting op het amendement volgt dat de maatregel moet bijdragen aan het verminderen van het woningtekort door, naast nieuwbouw, de bestaande voorraad beter te benutten. In die toelichting wordt gewezen op het grote aantal leegstaande woningen in Nederland, waarvan een aanzienlijk deel langer dan een jaar leegstaat. Volgens de indieners van het amendement is het lastig uit te leggen dat gemeenten geen financiële prikkel hebben om deze langdurige leegstand aan te pakken, terwijl veel mensen grote moeite hebben een woning te vinden. Daarmee wordt de leegstandsbelasting nadrukkelijk gepositioneerd als instrument om gedrag van eigenaren te sturen, en niet slechts als budgettair middel. Volgens de toelichting is mede vanwege de preventieve werking de verwachting dat de netto-opbrengsten van door gemeenten ingevoerde leegstandsbelasting zeer beperkt zullen zijn. De vraag is of deze nieuwe fiscale bevoegdheid meer is dan een op het oog aantrekkelijk, maar in de praktijk beperkt stuurinstrument.
Wettelijk kader en reikwijdte
De bevoegdheid tot heffing op leegstand krijgt vorm in art. 221a Gemw. Deze nieuwe bepaling treedt in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip.4 De leegstandsbelasting heeft betrekking op binnen de gemeente gelegen woningen (zelfstandige woongelegenheden) die voor een langere periode dan twaalf maanden leegstaan.5 Bedrijfspanden en andere niet‑woningen vallen buiten het bereik van de heffing, al laat de toelichting expliciet ruimte om deze heffing later te verbreden naar andere categorieën leegstaande panden. De wetgever heeft gekozen voor een bevoegdheid: gemeenten mogen een leegstandsbelasting invoeren, maar zijn daartoe niet verplicht. Gemeenten krijgen bovendien veel ruimte bij de nadere invulling van de heffing. De heffing kan bijvoorbeeld worden vormgegeven als een vast bedrag per jaar leegstand, een oplopend bedrag naarmate de leegstand langer duurt of een bedrag dat is gebaseerd op (een percentage van) de WOZ‑waarde. Daarnaast beslissen gemeenten zelf vanaf welke datum de heffing gaat gelden en welke vrijstellingen of nadere voorwaarden zij opnemen in de verordening. Deze beleidsruimte past bij de politieke wens om het lokale belastinggebied te verruimen (fiscale autonomie).
Peildatum en twaalfmaandseis
Wat opvalt, is dat de twaalfmaandseis en de aanwijzing van de belastingplichtige niet op elkaar aansluiten. Het nieuwe art. 221a Gemw vereist weliswaar dat het gaat om woningen die voor een langere periode dan twaalf maanden leegstaan, maar koppelt de belasting vervolgens aan degenen die bij het begin van het kalenderjaar van deze woningen het genot hebben krachtens eigendom, bezit of beperkt recht. Hieruit volgt dat de twaalfmaandseis eveneens wordt beoordeeld naar de peildatum van 1 januari, waarbij bepalend is of de woning in de daaraan voorafgaande periode van twaalf maanden onafgebroken heeft leeggestaan. Zo kan een woning die kort na 1 januari leeg komt te staan pas na bijna twee jaar leegstand voor het eerst in de heffing worden betrokken, terwijl een woning waarvan de leegstand kort na 1 januari wordt beëindigd, toch voor een heel jaar wordt belast. Hoewel deze benadering aansluit bij het systeem van de onroerendezaakbelasting, staat zij op gespannen voet met de gedragsdoelstelling van de leegstandsbelasting, die juist is gericht op het voorkomen van langdurige leegstand gedurende het gehele kalenderjaar.
Doelstelling en Vlaamse praktijk
Zoals hiervoor aangegeven, kiest de wetgever met art. 221a Gemw duidelijk voor gedragsbeïnvloeding. Eigenaren moeten een financiële prikkel krijgen om leegstaande woningen weer te laten bewonen. In de toelichting op het amendement wordt nadrukkelijk verwezen naar Vlaanderen. Daar werken veel gemeenten al jaren binnen het kader van de Vlaamse Codex Wonen met leegstandsregisters en daarop gebaseerde heffingen op leegstaande woningen en gebouwen.6 Volgens de toelichting blijkt dit in Vlaanderen een effectief middel om leegstand tegen te gaan, waarbij eigenaren van leegstaande woningen over het algemeen snel in actie komen om de woning te verkopen of te verhuren. De vergelijking met Vlaanderen is interessant, maar niet een-op-een te kopiëren. In Vlaanderen is de gemeentelijke leegstandsheffing ingebed in een breder stelsel waarin meldplichten, registraties, controles, bestuurlijke handhaving en oplopende tarieven worden gecombineerd met stimulerende incentives en premies voor bijvoorbeeld renovatie en kwaliteitsverbetering. Daarnaast kent Vlaanderen op gewestelijk niveau een heffing op ongeschikte en onbewoonbare woningen – ook wel ‘krotbelasting’ genoemd – en een heffing op leegstaande en verwaarloosde bedrijfsgebouwen. Tegen die achtergrond is het niet vanzelfsprekend dat een leegstandsbelasting in Nederland net zo effectief zal zijn als in Vlaanderen. Dat is alleen realistisch als ook in Nederland vergelijkbare registratiesystemen, kwaliteitsinstrumenten, financiële stimulansen en handhavingscapaciteit worden opgebouwd.
Uitvoerbaarheid en bewijslast
Een belasting die alleen ziet op woningen die langer dan twaalf maanden leegstaan, vraagt om een betrouwbare vaststelling van daadwerkelijke leegstand. Dat roept de nodige vragen op. Is een woning bijvoorbeeld ‘leeg’ wanneer er alleen incidenteel wordt gelogeerd, deze af en toe kortdurend wordt verhuurd of slechts een paar weken per jaar wordt gebruikt? En hoe ga je om met woningen die worden verbouwd, in een complexe nalatenschap zitten of onderwerp zijn van een echtscheiding? Op dit punt sluit art. 221a Gemw aan bij de begripsbepaling van ‘leegstaan’ in art. 1 onderdeel d Leegstandwet. Volgens die bepaling is leegstaan ‘het niet of niet krachtens een zakelijk of persoonlijk recht in gebruik zijn alsmede een gebruik dat de kennelijke strekking heeft afbreuk te doen aan de werking van deze wet’. De Leegstandwet maakt duidelijk dat leegstand niet alleen volledig niet-gebruik omvat, maar ook schijngebruik dat bedoeld is om de werking van de wet te ondergraven, bijvoorbeeld door minimale of niet‑reële bewoning. Gemeenten die een leegstandsbelasting invoeren, zullen bij de uitwerking in de verordening moeten bepalen hoe zij deze Leegstandwet‑definitie nader concretiseren en toepassen in uiteenlopende gebruikssituaties. Een nauwe aansluiting heeft als voordeel dat de interpretatie van leegstand in het fiscale domein in de pas loopt met bestaande volkshuisvestingsinstrumenten, maar dwingt gemeenten er ook toe expliciet positie te kiezen ten aanzien van allerlei tussenvormen van gebruik. Denk aan gebruik door een huisoppas, antikraakbewoning of tijdelijk gebruik zonder formeel huurcontract. In de praktijk zullen gemeenten vermoedelijk gebruikmaken van een mix van gegevensbronnen om leegstand vast te stellen, zoals BRP‑inschrijvingen, energieverbruik7 en meldingen op basis van een leegstandverordening.8 Dit kan echter wel leiden tot discussies over privacy, proportionaliteit en bewijslast. Als gemeenten kiezen voor een WOZ‑gerelateerd tarief, komt daar nog een WOZ‑component bij. Juist bij verouderde, verwaarloosde of moeilijk verkoopbare panden is de WOZ‑waarde vaak onderwerp van discussie, terwijl de heffing via een percentage van die waarde extra financiële druk zet.