NTFR 2023/837 - Naar één feitelijke instantie in WOZ-zaken…?

mEP

mr. E.D. Postemajuridisch adviseur bij het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden

Bijgewerkt tot 30 mei 2023

Jaarlijks worden er ruim negen miljoen WOZ-beschikkingen vastgesteld.¹ Dat levert ieder jaar een groot aantal bezwaar- en beroepsprocedures op, die voor een deel worden gevoerd door zogenoemde no-cure-no pay-bureaus. Omdat het beeld is ontstaan dat deze bedrijven onevenredig veel verdienen aan deze bezwaar- en beroepsprocedures,² heeft het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) in opdracht van de minister voor Rechtsbescherming onderzoek gedaan naar de werkwijze en het verdienmodel van no-cure-no-pay-bedrijven in de WOZ en de BPM. In december 2020 is daarover een rapport verschenen.³ Een van de conclusies van het onderzoek is dat bij zowel de WOZ als de BPM de waardebepaling de kern van het probleem is. Met betrekking tot de WOZ wordt in het rapport gewezen op de modelmatige waardebepaling, waarbij sprake is van een systematische vergelijking tussen woningen waarvoor de kenmerken van grote aantallen woningen met elkaar worden vergeleken. Daarover wordt in het rapport opgemerkt dat het niet bijzonder is dat er zich problemen voordoen wanneer er massaal wordt gewaardeerd en vervolgens in bezwaar en beroep naar de individuele woning wordt gekeken. Hoewel er absoluut uitzonderingen zijn, levert een vermindering van de WOZ-waarde in veel gevallen ‘slechts’ enkele tientjes op, zeker bij een geringe vermindering van een woning. Toch is ook in WOZ-zaken rechtsbescherming belangrijk. Gelet op de waarderingsproblematiek is het echter de vraag of er daarvoor twee feitelijke instanties nodig zijn. Het waarderen van onroerende zaken is immers geen exacte wetenschap.⁴

Frequentie waardebepaling

Vóór de op 1 januari 1995 in werking getreden Wet WOZ bepaalde iedere gemeente zelf in haar verordening wanneer de waarde van de onroerende zaken opnieuw werd vastgesteld. Dat moest wel eens in de vijf jaar gebeuren. Met de invoering van de Wet WOZ is het moment van waarderen (de waardepeildatum) voor iedere gemeente gelijk geworden. De eerste keer werd gewaardeerd naar de waardepeildatum 1 januari 1995. Het tijdvak waarvoor de vastgestelde waarde gold, was van 1997 tot en met 2000. Het tweede tijdvak liep van 2001 tot en met 2004 en had 1 januari 1999 als waardepeildatum. Per 1 januari 2005 is het tijdvak verkort van vier naar twee jaar, en met ingang van 1 januari 2007 is het tijdvak verder verkort naar één jaar. Daarbij is per 1 januari 2008 de periode tussen de waardepeildatum en het begin van het kalenderjaar waarvoor de waarde wordt vastgesteld, verkort tot één jaar.

De verwachting was dat de jaarlijkse waardering en het verkorten van de periode tussen de waardepeildatum en de beschikkingsdatum zou leiden tot een waarde die beter aansluit bij de beleving van de betrokkenen. Bovendien werden schoksgewijze aanpassingen van de WOZ-waarde op deze wijze voorkomen en werd het financiële belang van iedere afzonderlijke beschikking verminderd. De acceptatie van de WOZ-waarde zou hierdoor kunnen toenemen. Dit zou leiden tot een vermindering van de ergernis bij belastingplichtigen en een afname van het aantal bezwaar- en beroepschriften.⁵ Jaarlijks publiceert de Waarderingskamer kengetallen over de WOZ. Daaruit volgt een groeiend aantal bezwaar- en beroepschriften.⁶ Dat de verwachting over het aantal bezwaar- en beroepschriften niet is uitgekomen, betekent echter niet dat van een jaarlijkse waardering af moet worden gestapt. Door een jaarlijkse waardering is de WOZ-waarde redelijk actueel, waardoor deze meer aansluit bij de beleving van belastingplichtigen dan wanneer de periode tussen twee waarderingsrondes langer is. Bovendien nemen door een jaarlijkse waardering de mogelijkheden voor een breder (maatschappelijk) gebruik van de WOZ-waarde toe. Waar nog wél naar gekeken kan worden, is of in WOZ-zaken niet kan worden volstaan met een beperktere rechtsgang dan nu het geval is.

Wet belastingrechtspraak in twee feitelijke instanties

Tot 2005 stond in belastingzaken, waaronder ook zaken met betrekking tot de Wet WOZ, beroep open bij het gerechtshof en vervolgens beroep in cassatie bij de Hoge Raad. De bezwaarprocedure werd gezien als een quasi-rechterlijke instantie, waardoor er in zekere zin twee feitelijke instanties waren. ⁷ Toch is de bezwaarprocedure, hoe waardevol deze ook is, geen gelijkwaardig alternatief voor controle door de onafhankelijke rechter.⁸

Sinds 1 januari 2005 bestaat de belastingrechtspraak uit twee feitelijke instanties.⁹ De invoering van een tweede feitelijke instantie had een aantal redenen. In de eerste plaats ervoer de praktijk het als een gemis dat misslagen – van partijen of van de rechter – met betrekking tot de feiten niet meer kunnen worden hersteld.¹⁰ Een andere overweging voor de wetswijzing is verdragsrechtelijk van aard. Art. 14 lid 5 IVBPR bepaalt dat eenieder die wegens een strafbaar feit is veroordeeld, het recht heeft de schuldigverklaring en de veroordeling opnieuw te laten beoordelen door een hoger rechtscollege. De vraag was of in fiscale boetezaken – met name zaken waarin een vergrijpboete was opgelegd – aan deze bepaling werd voldaan.¹¹ Weliswaar stond in deze zaken beroep in cassatie open bij de Hoge Raad, maar de Hoge Raad kijkt niet meer inhoudelijk naar de feiten en het bewijs. Omdat over de verenigbaarheid van het Nederlandse stelsel van belastingrechtspraak met de internationale mensenrechtenverdragen geen twijfel mag bestaan, was voor belastingzaken een tweede feitelijke instantie nodig.¹² Verder is nog genoemd de overgang van de heffing van premies voor de werknemersverzekeringen naar de Belastingdienst per 1 januari 2006.¹³ Voor besluiten inzake premieheffing bestonden al twee feitelijke instanties (de rechtbank en de Centrale Raad van Beroep). Door invoering van de tweede feitelijke instantie voor belastingzaken bleef ook na de overgang van de premieheffing naar de Belastingdienst in deze zaken beroep in twee feitelijke instanties openstaan.

Met de invoering van een tweede feitelijke instantie is beroep mogelijk bij de rechtbank, hoger beroep bij het gerechtshof en beroep in cassatie bij de Hoge Raad. Het hoger beroep kenmerkt zich door twee functies, namelijk de herkansingsfunctie en de controlefunctie. In het algemene bestuursrecht kan daar nog een derde functie aan worden toegevoegd, namelijk het bevorderen van de rechtseenheid en de rechtsontwikkeling. De herkansingsfunctie biedt partijen de mogelijkheid om hun misslagen in eerste aanleg te herstellen en om andere elementen van het besluit aan te vechten of nieuwe gronden en bewijs aan te voeren, zolang de wederpartij zich daartegen maar in voldoende mate kan verweren. De controlefunctie heeft als doel te beoordelen of de rechtbank het geschil correct heeft opgelost. Het bevorderen van de rechtseenheid en de rechtsontwikkeling is in belastingzaken de taak van de Hoge Raad.

De wetgever heeft overwogen een uitzondering te maken voor een tweede feitelijke instantie voor belastingen waarmee als regel een relatief gering belang is gemoeid, maar heeft daarvan afgezien.¹⁴ Misslagen met betrekking tot de feiten kunnen zich bij alle belastingen voordoen. Het behoort volgens de wetgever niet van het type belasting afhankelijk te zijn of al dan niet de mogelijkheid bestaat om deze misslagen te herstellen. Verder wijst de wetgever erop dat fiscale boetes – een van de redenen voor invoering van een tweede feitelijke instantie – bij alle belastingen voorkomen.¹⁵

Uitzondering tweede feitelijke instantie

Art. 8:6 lid 1 Awb bepaalt dat het beroep kan worden ingesteld bij de rechtbank, tenzij een andere bestuursrechter bevoegd is ingevolge hoofdstuk 2 van de bij deze wet behorende Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak dan wel ingevolge een ander wettelijk voorschrift. In art. 5 Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak (opgenomen in hoofdstuk 2) is geregeld dat tegen een besluit genomen op grond van art. 95 Wfsv en art. 97 Wfsv beroep kan worden ingesteld bij een gerechtshof. Voor besluiten die op grond van deze artikelen zijn genomen (het gaat hier om besluiten over de sectorindeling), is dus een uitzondering gemaakt op de hoofdregel van twee feitelijke instanties. Deze uitzondering bestond reeds vóór inwerkingtreding van de Wet belastingrechtspraak in twee feitelijke instanties. Omdat het ingewikkelde materie betreft waarmee grote financiële belangen van werkgevers gemoeid kunnen zijn, werd een snelle afdoening in één feitelijke instantie wenselijk geacht.¹⁶

Veel zaken over WOZ-beschikkingen hebben een relatief beperkt financieel belang. Daarentegen worden in die zaken bij een gegrond (hoger) beroep vaak hoge proceskostenvergoedingen uitbetaald. Omdat de WOZ-waarde jaarlijks wordt vastgesteld en een procedure in beroep en hoger beroep geruime tijd in beslag neemt – waardoor tijdens een procedure weer nieuwe WOZ-beschikkingen worden vastgesteld –, zou voor WOZ-zaken wellicht eenzelfde uitzondering moeten worden gemaakt als voor zaken over de sectorindeling. Deze zaken zouden in één feitelijke instantie kunnen worden afgedaan. Internationale mensenrechtenverdragen staan hieraan niet in de weg. In art. 30 lid 1 AWR zijn de boetebepalingen uit de AWR (art. 67a AWR tot en met art. 67r AWR) namelijk niet van overeenkomstige toepassing verklaard op de Wet WOZ.¹⁷

Voor één feitelijke instantie in WOZ-zaken kan dezelfde argumentatie worden gebruikt als bij zaken over de sectorindeling. Belastingplichtigen hebben in WOZ-zaken namelijk belang bij een snelle afdoening van hun zaak. Want hoewel de waarde voor elk belastingjaar opnieuw wordt bepaald, onafhankelijk van de WOZ-waarde in een eerder belastingjaar,¹⁸ kunnen onjuiste objectkenmerken doorwerken naar latere WOZ-beschikkingen. Hoe eerder een WOZ-beschikking dan onherroepelijk is, hoe sneller daarover duidelijkheid bestaat. Omdat de WOZ-waarde wordt gebruikt als grondslag voor de heffing van verschillende belastingen, en deze ook daarbuiten een rol speelt,¹⁹ geeft een snelle onherroepelijke WOZ-beschikking tevens helderheid met betrekking tot de daaruit voortvloeiende (financiële) verplichtingen. Tot slot kan ook in het – vaak – geringe financiële belang een rechtvaardiging worden gevonden voor het niet bieden van een tweede feitelijke instantie.

Een alternatief is het invoeren van een verlofstelsel zoals we dat kennen in het strafrecht. Op grond van art. 410a WvSv wordt een hoger beroep tegen een vonnis betreffende een of meer overtredingen of misdrijven waarop naar de wettelijke omschrijving een gevangenisstraf van niet meer dan vier jaren is gesteld, en waarbij uitsluitend een geldboete is opgelegd tot een maximum (of geldboetes tot een gezamenlijk maximum) van € 500 alleen in behandeling genomen indien dat naar het oordeel van de voorzitter van de strafkamer van het gerechtshof in het belang van een goede rechtsbedeling is vereist. De hogerberoepsinstantie beslist in dergelijke zaken dus of een tweede feitelijke instantie mogelijk is. Vanwege het gelijkheidsbeginsel zou een verlofstelsel van toepassing moeten zijn op alle belastingzaken, dus niet uitsluitend op WOZ-zaken.

Conclusie

Toen de Wet WOZ op 1 januari 1995 in werking trad, werd de WOZ-waarde vastgesteld voor een tijdvak van vier jaar. Tegen de WOZ-beschikking kon bezwaar worden gemaakt en was beroep mogelijk bij het gerechtshof. Tot slot kon beroep in cassatie worden ingesteld bij de Hoge Raad. Inmiddels wordt de WOZ-waarde jaarlijks vastgesteld en is de rechtsbescherming uitgebreid naar bezwaar, beroep bij de rechtbank, hoger beroep bij het gerechtshof en beroep in cassatie bij de Hoge Raad. Gelet op de duur van een fiscale procedure en de maatschappelijke kosten daarvan in relatie tot de mogelijke opbrengst voor een belastingplichtige, zou voor WOZ-zaken wellicht kunnen worden teruggegaan naar één feitelijke instantie. Dit kan door de Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak aan te passen. Hierdoor is de rechtsgang in WOZ-zaken gelijk aan die van vóór 1 januari 2005. Omdat de boetebepalingen in de AWR niet van overeenkomstige toepassing zijn verklaard op de Wet WOZ, en er dus geen bestuurlijke boete kan worden opgelegd, verzetten internationale mensenrechtenverdragen zich niet tegen deze wijziging van het stelsel van rechtsbescherming in WOZ-zaken. Bij één feitelijke instantie blijft de rechtsbescherming gewaarborgd. Het ontbreken van de herkansings- en controlefunctie van het hoger beroep is mijns inziens overkomelijk. Enerzijds omdat het financiële belang in veel zaken gering is. Anderzijds omdat belastingplichtigen, door het bredere gebruik van de WOZ-waarde en het doorwerken van eventuele onjuistheden in objectkenmerken naar latere jaren, belang hebben bij een snelle onherroepelijke WOZ-beschikking. Een verlofstelsel zoals dat in het strafrecht geldt, is ook mogelijk, maar dit maakt het belastingrecht er niet eenvoudiger op en is om die reden niet aan te bevelen.