NTFR 2025/841 - De kleine ondernemer ziet door de bomen het btw-bos niet meer

mdWN

mr. drs. W.A.P. Nieuwenhuizenwerkzaam als zelfstandig belastingadviseur bij btw-adviseur.nl, raadsheer plv. hof Den Haag en universitair docent aan de Universiteit van Amsterdam, tevens redactielid NTFR en NDFR

Bijgewerkt tot 20 mei 2025

Een Wet BTW met welgeteld zeventig artikelen. Hoewel de opbouw van de wet afwijkt van de onze, heb je snel gevonden hoe de btw geregeld is. Het zonnetje begint weer te schijnen na een hoosbui. Het is de grote regentijd in Suriname. Vandaag is het dag vier van de cursus btw in Suriname die ik geef. Mijn cursisten zijn enthousiast en leergierig. Ze zien de eenvoud en de schoonheid van de Koningin der Belastingen, althans de Surinaamse Koningin.

De Nederlandse Wet op de omzetbelasting 1968 telt door tot en met art. 55. Dit lijkt minder, maar onze wet bevat welgeteld veel meer artikelen dan de btw-wet in Suriname. In de loop der jaren hebben wij heel veel artikelen met ‘letters’ toegevoegd. Het begint al bij art. 1. Hierop volgt art. 1a. Dan art. 2, gevolgd door art. 2a, enzovoort. Zo hebben wij welgeteld 210 artikelen in plaats van 55. Ik heb ze met behulp van ChatGPT geteld, hoewel ook ChatGPT mij niet direct het antwoord kon geven. Wellicht komt dat door de terechte opmerking van ChatGPT dat er ook nog twee tabellen bij de wet zijn waarvan de diverse posten op zich ook als artikelen kunnen worden aangemerkt. De tabelposten heb ik maar terzijde geschoven; anders zouden er nog veel meer artikelen in het spel zijn.

De toevoegingen zijn vaak goed verklaarbaar. Een belangrijk deel van de toevoegingen ziet op onze Europese handel, waarbij de gemeenschappelijke afstemming is neergelegd in wetgeving. Daarnaast zijn wij in de loop der jaren tegen problemen aan gelopen die opgelost moesten worden, en dus is het begrijpelijk dat ook hiervoor wetgeving gemaakt moest worden. Maar het is vooral de wijze waarop dit alles vormgegeven wordt die mij zo langzamerhand tegen de borst stuit. We zien door de bomen het bos niet meer.

Een kleineondernemersregeling voor geleerden is wetsvervuiling

In deze Opinie wil ik twee recente voorbeelden geven van wetgeving die ook anders had gekund. De eerste betreft de kleineondernemersregeling van art. 25 Wet OB 1968 (de welbekende ‘KOR’). Daarmee maak ik meteen een fout: het is sinds 1 januari 2025 niet meer art. 25, maar art. 25 t/m 25g. Wat tot 2020 nog een regeling was van een paar zinnen, is nu in onze wettenbundel een regeling geworden van vier pagina’s. Een wettenbundel waarvan de letters dit jaar weer kleiner zijn dan voorheen, of heeft dit te maken met mijn leeftijd? De wijziging van de oude KOR per 1 januari 2020, een vermindering van de verschuldigde belasting, werd indertijd noodzakelijk geacht omdat deze ‘te ingewikkeld was’. Ik citeer het begin van de memorie van toelichting van 19 september 2018 (Kamerstukken II 2018/19, 35033): ‘Het kabinet stelt voor om de huidige kleineondernemersregeling (hierna: huidige KOR) in de Wet op de omzetbelasting 1968 (hierna: Wet OB 1968) te moderniseren door de introductie van een facultatieve omzetgerelateerde vrijstellingsregeling (…). Met de modernisering creëert het kabinet een regeling die beter aansluit bij het beoogde doel: een vereenvoudigde vrijstellingsregeling voor kleine ondernemers, ongeacht de rechtsvorm, om daarmee hun administratieve lasten te verlichten. De modernisering van de huidige KOR levert een flinke vereenvoudiging van het fiscale stelsel en de uitvoering daarvan op.’

Tot dat moment had ik nog niet vernomen dat de oude KOR als ingewikkeld werd ervaren. Ja, voor juristen die niet kunnen optellen en aftrekken is de regeling mogelijk lastig, maar niet voor ondernemers die gewend zijn aan cijferen. Niet uitgesproken nevendoelen leken mij indertijd al de werkelijke reden voor de wijziging. En dat blijkt nu ook wel. De regeling zoals die nu in de wet is opgenomen, is aanzienlijk gecompliceerder. Dat komt voornamelijk door de laatste wijziging (wetswijziging 36312) per 1 januari 2025, die het mogelijk moest maken om kleine ondernemers in diverse lidstaten gebruik te kunnen laten maken van een min of meer ‘Europese’ kleineondernemersregeling. Een wetswijziging als gevolg van een richtlijnwijziging (Richtlijn (EU) 2020/285 van 18 februari 2020). Ik citeer uit de memorie van toelichting van 28 februari 2023 (Kamerstukken II 2022/23, 36312): ‘De huidige regels zijn echter verouderd en zorgen niet voldoende voor verminderde nalevingslasten voor kleine ondernemers, met name ondernemers die ook in andere lidstaten prestaties verrichten, omdat de regels uitgaan van heffing van omzetbelasting in de lidstaat van oorsprong.’ Ik daag u graag uit de wettekst te lezen en nog eens deze opmerking op u in te laten werken en zelf een oordeel hierover te vellen. De wetswijziging wordt dus verkocht onder het mom van ‘vermindering van nalevingslasten voor kleine ondernemers’. Maar het gaat daarbij enkel om buitenlandse (!) kleine ondernemers. Voor Nederlandse kleine ondernemers is de tekst alleen maar ingewikkelder geworden.

Had de richtlijnwijziging dan genegeerd moeten worden? Nee, natuurlijk niet; dat mag niet en dat kan ook niet. Mijn grote bezwaar hierin is dat ik vind dat dergelijke sterk detaillistische regelgeving niet in de wet thuishoort. Het had de wetgever gepast de regeling voornamelijk uit te werken in het uitvoeringsbesluit en/of de uitvoeringsbeschikking omzetbelasting en niet in de wet! In de wet had volstaan kunnen worden met de basis voor de kleineondernemersregeling voor Nederlandse ondernemers. Maar hoe de omzetdrempel bepaald moet worden, en vooral ook hoe buitenlandse ondernemers ook in Nederland gebruik kunnen maken van de regeling, waaronder het gebruik van ‘EX’-btw-nummers (wie is daar nu in geïnteresseerd?), is naar mijn mening wetsvervuiling. Geneuzel in de marge.

Onbegrijpelijk taalgebruik is wetsvervuiling

Een tweede – ook recent – voorbeeld van hoe wetgeving anders had gekund, betreft de margeregeling die eveneens per 1 januari 2025 is gewijzigd. Deze wijziging (Kamerstukken 36362) was – anders dan de kleineondernemersregeling – beperkt qua omvang, maar was voor veel ondernemers die actief zijn in de kunstsector van groot belang. Geluiden over verhuizen naar het buitenland waren niet van de lucht. Waarom deze wijziging? Ook hiervoor wordt een fraaie onderbouwing aangevoerd, en wel in de memorie van toelichting van 24 mei 2023 (Kamerstukken II 2022/23, 36362): ‘Door de huidige opzet van de aanvullende margeregeling kunnen lidstaten concurrentieverstoringen ervaren. Voor wederverkopers kan het namelijk aantrekkelijk zijn om zich te vestigen in een lidstaat met een (relatief) laag verlaagd tarief op de levering of invoer van antiek, kunst- of verzamelvoorwerpen en met een (relatief) laag algemeen tarief op de doorlevering.’ In de memorie van toelichting wordt hier wel het juiste uitgangspunt geconstateerd, en dus is de wijziging te billijken, maar het moet dan wel zo zijn dat alle lidstaten zo gezagsgetrouw zijn als Nederland. Zo niet, en ik vrees dat dit het geval is, dan is de concurrentieverstoring nog groter dan voorheen. Maar dat is niet het punt van kritiek dat ik hier naar voren wil brengen.

Mijn kritiek ziet op de wijziging zelf. Om het concurrentieverstorende effect ongedaan te maken wordt de gehele faciliteit voor de ondernemer afgeschaft. De wijziging – onder het mom van het tegengaan van concurrentieverstoring – leidt ertoe dat de ondernemer helemaal niet meer van deze gunstige faciliteit gebruik kan maken. Pas in de laatste zinnen in de memorie van toelichting wordt dit verduidelijkt: ‘Door de implementatie van de BTW-tarievenrichtlijn kan een wederverkoper voortaan de aanvullende margeregeling niet toepassen als hij antiek, kunst- of verzamelvoorwerpen tegen het verlaagde tarief krijgt geleverd, intracommunautair heeft verworven of heeft ingevoerd. De wederverkoper kan hierdoor mogelijk minder concurrentieverstoringen ervaren. Het effect van deze maatregel op de administratieve lasten en het doenvermogen is verwaarloosbaar.’ Tsja, minder concurrentieverstoring, minder administratieve lasten, want u betaalt gewoon meer belasting. De toelichting verhulde dus het werkelijke effect, evenals de tekst van de nieuwe wet. Zelfs fiscalisten vragen mij: wat staat er nu? Welnu, lees zelf:

‘Artikel 28c

1. Indien de bij deze wet behorende tabel I, onderdeel a, post 29, niet van toepassing is op de levering aan de wederverkoper, de invoer door de wederverkoper of de door de wederverkoper verrichte intracommunautaire verwerving van kunstvoorwerpen, voorwerpen voor verzamelingen en antiquiteiten, is op verzoek van de wederverkoper artikel 28b, eerste lid, van overeenkomstige toepassing op de leveringen van: a. kunstvoorwerpen die hem zijn geleverd door: 1°. de maker of diens rechtverkrijgende onder algemene titel; of 2°. een ondernemer, andere dan een wederverkoper; (…).’

Leg maar eens uit wat hier staat. Immers, als de maker, de rechtverkrijgende onder algemene titel of de andere-dan-wederverkoper-ondernemer, kunst levert, is juist Tabel I, post a.29 van toepassing op de levering aan de wederverkoper, en komen we dus niet aan toepassing van dit artikel toe. De conclusie is dus dat art. 28c bijna nooit meer toepasbaar is. De enige situatie waarop het nog kan worden toegepast, is bij een ‘KOR-kunstenaar’ die zonder btw levert, waarop dan nu nog door de wederverkoper de margeregeling kan worden toegepast. Ik durf te voorspellen dat dit zich nagenoeg nooit voortdoet. En als het per se nodig is om dat te regelen, pas dan art. 28b aan, dan is dat probleem ook opgelost. Het heeft geen enkel nut om een nagenoeg dode letter (art. 28c) in de wet te laten staan. Schrap dan het hele artikel. Dan is het duidelijk.

Gebruik van het uitvoeringsbesluit en/of de uitvoeringsbeschikking

De wetsvervuiling begint dus nu bij art. 25, maar de wetsvervuiling is ook verder in de wet op vele punten te constateren. Toepassing van de beleggingsgoudregeling (art. 28j t/m 28p) vindt in de praktijk zelden tot nooit plaats. De niet-Unieregeling van art. 28r t/m 28rl, de Unieregeling van art. 28s t/m 28sj en de invoerregeling van art. 28t t/m 28tn, maar ook de post- en koeriersdienstenregeling van art. 28u t/m 28x bevatten bepalingen die niet passen in de wet, maar die prima neergelegd hadden kunnen worden in het uitvoeringsbesluit of de uitvoeringsbeschikking. Waarom moet een teruggaafportaal voor buitenlandse btw of buitenlandse ondernemers helemaal tot in detail worden beschreven in art. 32b t/m 33f?

Het kan zijn dat men meende dat een richtlijnwijziging per se in de wet moet worden opgenomen. Maar dat waag ik te betwijfelen. Als dat zo zou zijn, dan zijn wij al sinds 1968 in gebreke. De buitengewoon belangrijke aftrekherzieningsregeling is opgenomen in onze uitvoeringsbeschikking. Deze regeling, die van nog veel groter belang is in onze btw-regelgeving dan de hiervóór genoemde bepalingen, zou men veel eerder verwachten in de wet. Nimmer heeft iemand hier een punt van gemaakt.

Het wordt tijd dat er schoon schip gemaakt wordt. Wetgever, doe eens het werk dat nodig is. Herschrijf, vereenvoudig en verduidelijk de wet en breng de detaillistische en soms zelfs administratieve regels onder in besluit en/of beschikking. Zo wordt ook onze btw-wet weer transparanter, ook voor de kleine ondernemer, en wordt deze weer de Koningin der Belastingen.