Goede wetgeving vereist meer dan alleen politieke wil: zij vraagt om een zorgvuldige onderbouwing, een kritische reflectie en transparante afwegingen. Art. 3.1 Comptabiliteitswet 2016 (CW 2016) verplicht het kabinet om beleids- en wetsvoorstellen helder toe te lichten: wat is het probleem, welke doelstellingen worden er nagestreefd, welke beleidsinstrumenten worden er ingezet en wat zijn de financiële gevolgen, zowel voor het Rijk als voor maatschappelijke sectoren? In de praktijk blijkt die onderbouwing regelmatig tekort te schieten. In reactie daarop is in 2020 de wetenschapstoets ontwikkeld: een instrument waarbij onafhankelijke wetenschappers toetsen of een wetsvoorstel voldoende gebruikmaakt van beschikbare wetenschappelijke inzichten. De wetenschapstoets biedt Kamerleden zo een gestructureerde spiegel vóór de politieke besluitvorming. In deze bijdrage analyseer ik – na een korte inleiding – de achtergrond, opzet en werking van de wetenschapstoets, met specifieke aandacht voor de mogelijkheid en wenselijkheid van toepassing in het fiscale domein. Daarbij besteed ik ook aandacht aan kritische reflecties: hoe verhoudt de toets zich tot de bredere eisen die art. 3.1 CW 2016 stelt aan wetgevingskwaliteit, en waar liggen kansen en valkuilen?
NTFR 2025/989 - Fiscale wetenschapstoets: bewust door groen, oranje of rood rijden
NTFR 2025/989 - Fiscale wetenschapstoets: bewust door groen, oranje of rood rijden
Gezaghebbende meningen passeren
De kwaliteit van fiscale wetgeving staat of valt met doordachte keuzes. Die keuzes horen onderbouwd te zijn, uitvoerbaar, handhaafbaar, effectief én uitlegbaar. Wie toetsen die kwaliteit eigenlijk? De Belastingdienst voert een uitvoeringstoets uit en beoordeelt of een voorstel praktisch uitvoerbaar, handhaafbaar en begrijpelijk is. Soms is er een internetconsultatie, waarbij ‘alles en iedereen, rijp en groen’ mag reageren. De Nederlandse Orde van Belastingadviseurs (NOB) en het Register Belastingadviseurs (RB) leveren inhoudelijke feedback. Ook rechtsgeleerden, wetenschappers, belangengroepen en lobbyisten leveren bijdragen – via artikelen, opiniestukken, commissies of hoorzittingen. De Raad van State kijkt naar juridische houdbaarheid en constitutionele kaders. De wetgever neemt kennis van alle suggesties en kritiek, verwerkt die al dan niet in het wetsvoorstel en vervolgens buigt de Kamer zich erover. Een proces dat ordentelijk lijkt: iedereen mag zijn zegje doen. Toch lijken in het huidige tijdsgewricht van oudsher gezaghebbende instanties steeds meer aan gezag in te boeten, soms zelfs gewantrouwd te worden. Denk bijvoorbeeld aan de klimaat- en stikstofdiscussies, waarbij gedegen wetenschappelijk onderzoek van onafhankelijke instanties niet alleen door ‘influencers’ op social media, maar ook door sommige politici als niet ter zake doend terzijde wordt geschoven. Alternatieve waarheden circuleren online en beïnvloeden ook het publieke en politieke debat. Ik meen waar te nemen dat A-G’s, de Hoge Raad en de Raad van State in het fiscale domein steeds meer gebruikmaken van onverbloemde taal ‘om maar door te dringen’.1
Kwaliteitseisen voor wetgeving
In het verleden is over de kwaliteit van wetgeving nagedacht en er zijn ook kaders voor geformuleerd. In de nota ‘Zicht op wetgeving’2 wordt gesteld dat het bepaald onvoldoende is wetgeving uitsluitend te benaderen als een juridisch fenomeen of een handig beleidsinstrument. ‘Wetgeving dient vanuit een breed perspectief, vanuit diverse dimensies, benaderd te worden: maatschappelijk, rechtsstatelijk, bestuurlijk en technisch. Op deze brede benadering moet en zal het algemeen wetgevingsbeleid zich, ook bij het uitwerken van de hieronder te vermelden kwaliteitseisen, bij voortduring richten.’ Vervolgens worden de kwaliteitseisen voor het overheidsoptreden via wet- en regelgeving opgesomd:
rechtmatigheid en verwerkelijking van rechtsbeginselen;
doeltreffendheid en doelmatigheid (effectiviteit);
subsidiariteit en evenredigheid;
uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid;
onderlinge afstemming;
eenvoud, duidelijkheid en toegankelijkheid.
Rechtmatigheid, effectiviteit, efficiëntie
Met name rechtmatigheid, effectiviteit (doeltreffendheid) en efficiëntie (doelmatigheid) verdienen extra aandacht.3
Onder de noemer ‘rechtmatigheid’, de meest wezenlijke kwaliteitseis voor wetgeving, zal volledig recht moeten worden gedaan aan het internationale en communautaire recht, de Grondwet en algemene rechtsbeginselen, zoals het rechtszekerheidsbeginsel. Over rechtsbeginselen, rechtmatigheid, recht doen en recht ervaren kunnen de meningen zeer uiteenlopen — en niet alleen in collegezalen.
Wat betreft ‘recht doen’ en ‘recht ervaren’ roep ik in herinnering dat niet-bezwaarmakers tegen de box 3-heffingen over de periode 2017-2020 geen rechtsherstel wordt geboden, terwijl ze achteraf te veel belasting hebben betaald. Het kabinet baseert zich hiervoor op een arrest van de Hoge Raad, waarin op grond van wet- en regelgeving aan niet-bezwaarmakers geen op rechtsherstel gerichte compensatie hoeft te worden verleend.4 Formeel juist, maar ervaart de burger dat als rechtvaardigheid?
Het vereiste van doeltreffendheid (effectiviteit) behelst dat de wet, op zijn minst in belangrijke mate, aan de verwezenlijking van de door de wetgever beoogde doelstellingen moet bijdragen. Daarnaast moet de wet niet tot nodeloze inefficiëntie in de samenleving of bij de overheid leiden. Er mag niet een te ongunstige verhouding ontstaan tussen de baten en lasten die uit de werking van de wet zullen kunnen voortvloeien.
Over de doelmatigheid en effectiviteit van tal van fiscale maatregelen valt nog wel een boom op te zetten. In het ambtelijke rapport ‘Aanpak Fiscale Regelingen’ van het ministerie van Financiën (2023) zijn 116 fiscale regelingen beoordeeld op vier criteria: 1. doeltreffendheid en doelmatigheid, 2. onderbouwing voor overheidsingrijpen, 3. complexiteit voor uitvoering en handhaving, 4. doenlijkheid voor belastingplichtigen.5 Van de 73 geëvalueerde regelingen zijn 11 regelingen als doeltreffend en doelmatig beoordeeld, 41 als ‘onzeker’ en 21 regelingen als niet doeltreffend en doelmatig. Van 17 regelingen werd vastgesteld dat er geen onderbouwing voor overheidsingrijpen (meer) is, en bij 33 regelingen is de onderbouwing onzeker. De fiscale regelingen die in het rapport werden beoordeeld, vertegenwoordigen samen een bedrag van ongeveer € 150 miljard, wat overeenkomt met circa 40% van de totale belasting- en premie-inkomsten van de overheid. Het ministerie van Financiën onderzoekt momenteel met andere ministeries hoe negatief geëvalueerde fiscale regelingen kunnen worden uitgefaseerd, verbeterd of vervangen. Daarin worden adviezen uit een gesprek met experts en belangenorganisaties meegenomen in de Aanpak Fiscale Regelingen. Dit moet leiden tot een ambtelijk rapport, dat in het voorjaar 2025 naar de Kamer wordt verstuurd.6
Een voorproefje van wat ons te wachten staat, leek Rekenkamer-president Duisenberg op recente, zogenoemde ‘Gehaktdag’ te geven: ‘In het regeerakkoord zat een taakstelling voor de vereenvoudiging van fiscale regelingen, maar die is er in de voorjaarsnota weer uit gesloopt. Fiscale regelingen waarvan bewezen is dat ze niet doelmatig en doeltreffend zijn, kosten de schatkist jaarlijks 30 miljard euro. Nog eens dat bedrag gaat op aan regelingen waarvan het effect niet duidelijk is. Dat is niet alleen een enorme bak met geld die voor het oprapen ligt, maar deze regelingen maken het fiscale stelsel ook verschrikkelijk complex.’7
Zo bezien zijn er tal van inspraakmogelijkheden in het fiscale wetgevings- en uitvoeringsproces, maar die lijken niet altijd tot het gewenste kwaliteitsproduct te leiden. Daarnaast kan ik mij voorstellen dat Kamerleden soms door de bomen het bos niet meer zien, aangezien ze zich ook nog eens moeten verhouden tot socialemediahypes en de politieke waan van de dag. Tegen die achtergrond wil ik het fenomeen van de wetenschapstoets ten tonele voeren.
Parlement & Wetenschap: de wetenschapstoets
Onder de vlag van het samenwerkingsverband Parlement & Wetenschap reiken zes nationale wetenschapsorganisaties8 kennis aan de Tweede Kamercommissies aan. Het samenwerkingsverband bedient zich van een divers instrumentarium, zoals netwerkverkenningen (overzicht van wetenschappelijk onderzoekers met kennis over een actueel onderwerp), een wetenschappelijke factsheet (de ‘stand van de wetenschap’ in een domein, in het geval van ‘position papers’ inclusief richtinggevend advies); verschillende vormen van bijeenkomsten met wetenschappers; een wetenschapstoets van voorgenomen beleid.
Een wetenschapstoets wordt uitgevoerd door twee of drie wetenschappers die geen bemoeienis hadden met de totstandkoming van het beleids- of wetsvoorstel.9 In de toets wordt de onderbouwing van het wetsvoorstel langs de wetenschappelijke meetlat gelegd. De oorsprong van de wetenschapstoets ligt in art. 3.1 CW 2016.10 Sinds begin 2018 is het kabinet op grond van die bepaling verplicht om beleids- en wetsvoorstellen helder te onderbouwen: wat is het probleem, wat zijn de beleidsopties, wat kost het en hoe wordt succes gemeten? In 2021 constateerde de Algemene Rekenkamer dat beleidsvoorstellen vaak onvoldoende werden onderbouwd met heldere, inzichtelijke analyses. Gebruik van wetenschappelijke inzichten werd daarbij niet structureel geborgd.11 Toch bleek dat Kamerleden behoefte hadden aan meer dan beleidsstukken met technische tabellen. Na een pilotfase en een evaluatie werd de wetenschapstoets in november 2021 toegevoegd aan het vaste instrumentarium van de Tweede Kamer. Sinds 2020 zijn er al tientallen toetsen uitgevoerd, waaronder bijvoorbeeld: Monitoring klimaatbeleid (2021), Defensienota 2022 en Defensienota 2024, Wijzigingswet accountancysector (2024) en Planmatige aanpak onderwijshuisvesting (2025).12