Parket bij de Hoge Raad, 12-12-2008, BD5493, 44102

Conclusie inzake

X

tegen

Staatssecretaris van Financiën

1 Inleiding

1.1 Belanghebbende, wonende te Marokko, heeft bezwaar gemaakt tegen de inhouding van loonheffing over het tijdvak van 1 januari 2005 tot en met 31 december 2005. De Inspecteur heeft belanghebbende wegens termijnoverschrijding niet-ontvankelijk verklaard in zijn bezwaar.

1.2 Voorts heeft de Inspecteur het bezwaar aangemerkt als een verzoek om ambtshalve vermindering. Zijns inziens heeft de inhouding van de premie Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten terecht en tot het juiste bedrag plaatsgevonden, waardoor belanghebbende geen recht op een teruggaaf heeft.

1.3 Belanghebbende heeft tegen de uitspraak van de Inspecteur in de Franse taal beroep ingesteld bij de Rechtbank te Breda (hierna: de Rechtbank). De Rechtbank heeft het beroep met eenvoudige afdoening ex art. 8:54 Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) niet-ontvankelijk verklaard op grond van het ontbreken van een vertaling van het beroepschrift.

1.4 Belanghebbende is hierop in verzet gekomen bij de Rechtbank. De Rechtbank heeft het verzet ongegrond verklaard.

1.5 Belanghebbende is tijdig tegen de uitspraak op verzet in de Franse taal in cassatie opgekomen. De staatssecretaris van Financiën (hierna: de staatssecretaris) heeft een verweerschrift ingediend.

1.6 De taalkwestie wordt naar huidig recht beheerst door art. 6:5, lid 3, en art. 6:6 Awb (zie onderdeel 5), doch eerst ga ik in onderdeel 4 in op de internationale regels en opvattingen omtrent dit vraagstuk. In onderdeel 6 geef ik een synthese. De vragen of het beroep in cassatie in casu ontvankelijk is en of de Rechtbank het verzet op goede grond ongegrond heeft verklaard, worden behandeld in onderdeel 7.

2 Feiten en geschil

2.1 Belanghebbende heeft tegen de uitspraak van de Inspecteur op bezwaar in de Franse taal beroep ingesteld bij de Rechtbank. "Etant donné que je m'oppose la décision, car il y a des prélèvement de l'impôt sur ma pension pour l'année 2005, donc j'ai demandé la restitution d'impôt. Maintenant je demande de bien vouloir étudier ma demande de nouveau et m'accorder une nouvelle décision favorable", aldus het beroepschrift voor de Rechtbank.

2.3 De Rechtbank heeft belanghebbende bij brief van 20 september 2006 laten weten: "La procédure au Tribunal sera tenue en neérlandais. Il est à vous de prendre en charge la traduction de tous les documents soumis au Tribunal ou reçus de celui-ci." Voorts is aan belanghebbende door middel van een standaardbrief medegedeeld dat met betrekking tot het door belanghebbende ingediende beroepschrift niet was voldaan "aan het hieronder aangekruiste", te weten: "Het beroepschrift moet gesteld zijn in de Nederlandse taal".

2.4 Belanghebbende heeft per brief van 9 oktober 2006 geantwoord: "(...) étant donné que j'ai fait toute ma possibilité pour trouver quelqu'un de m'écrire en lanque néerlandaise, mais sans résultat. C'est pour cela je vous ai envoyé l'appel en langue française. Je demande de traduire l'appel (...)".

2.5 De Rechtbank heeft op 24 november 2006 het beroep met eenvoudige afdoening ex art. 8:54 Awb kennelijk niet-ontvankelijk verklaard op grond van het ontbreken van een vertaling van het beroepschrift.

2.6 Belanghebbende is tegen de uitspraak op beroep in verzet opgekomen bij de Rechtbank.

2.7 De Rechtbank heeft bij uitspraak van 16 april 2007 het verzet ongegrond verklaard. Naar haar oordeel is belanghebbendes beroep terecht niet-ontvankelijk verklaard nu belanghebbende, hoewel daartoe wel bij brief in de gelegenheid gesteld, geen Nederlandse vertaling van het beroepschrift heeft overgelegd.

3 Klachten in cassatie

3.1 Belanghebbende is tegen de uitspraak in cassatie opgekomen. Het beroepschrift in cassatie behelst de volgende klacht: "(...), vous demandant de bien vouloir m'accorder votre aide pour procéder à la révision de la décision ci-jointe. Etant donné que je m'oppose la décision car je demande d'étudier mon dossier de nouveau pour m'accorder une nouvelle décision favorable pour obtenir mes droits. (...). Mais malheureusement ma contestation est rejetée sans avoir connaître les motifs valable."

3.2 Ik begrijp belanghebbendes klacht als een verzoek de niet-ontvankelijkverklaring door de Rechtbank ongedaan te maken en zijn bezwaar tegen de inhouding alsnog te behandelen.

3.3 De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend. Hierin deelt hij mede dat het aan hem toegezonden beroepschrift in cassatie is gedagtekend 18 oktober 2007. In een schrijven van 21 augustus 2007 van uw Raad werd echter al melding gemaakt van het door belanghebbende ingestelde beroep in cassatie. Ten aanzien van de ontvankelijkheid van het dit beroep refereert de staatssecretaris zich aan het oordeel van uw Raad.

3.4 Voorts merkt de staatssecretaris op dat hij, doordat de onderhavige procedure bij de Rechtbank zonder bemoeienis van de Inspecteur heeft plaatsgevonden, voor wat betreft de procedure in feitelijke instantie slechts beschikt over de uitspraak op het verzetschrift. Met betrekking tot de vraag of een vertaling van het beroepschrift noodzakelijk was voor een goede behandeling van het beroep, refereert hij zich daarom eveneens aan het oordeel van uw Raad.

3.5 Uw Raad heeft bij brief van 25 september 2007 voor een tweede keer om een vertaling van het Franstalige cassatieberoepschrift verzocht en een termijn gesteld van 8 weken. Belanghebbende heeft bij brief binnengekomen op 26 oktober 2007 een vertaling overgelegd.

4 Internationaal kader

Taal in de procedure voor het EHRM

4.1 Een ieder die meent slachtoffer te zijn van een schending van het verdrag kan, na de nationale rechtsmiddelen te hebben uitgeput, op voet van art. 34 EVRM(1) een klacht indienen bij het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het Hof).

4.2 Uit regel 34 van de 'Rules of Court'(2) volgt dat de klacht mag worden ingediend in een officiële werktaal van het Hof (Engels of Frans) of in een officiële taal van één van de verdragsluitende staten.

4.3 Ten aanzien van alle overige stukken en het (mondeling) pleidooi wordt de Engelse of Franse taal gebezigd, tenzij de President van de Kamer goedkeuring verleent tot het gebruik van een officiële taal van één van de verdragsluitende staten. Indien dit laatste het geval is, worden door de griffier maatregelen getroffen voor vertolking en vertaling van de inbreng van klager. Het risico en de kosten komen hierbij evenwel voor rekening van de klager.

Artikel 6 EVRM en het recht op een eerlijk proces in fiscale zaken

4.4 In algemene zin geldt dat art. 6 EVRM - gezien de belangrijke plaats die dit artikel inneemt ten aanzien van het functioneren van de democratie - ruim wordt geïnterpreteerd.(3) Toch moet vooralsnog worden vastgesteld dat het Hof procedures die louter de heffing van belastingen betreffen, niet als procedures beschouwt over 'civil rights and obligations' noch als procedures over een 'criminal charge' in de zin van dit artikel. 'Tax matters form part of the core of public-authority prerogatives' en vallen aldus niet onder de reikwijdte van art. 6 EVRM.(4)

4.5 De terugvordering van onwettig geïnde belastingen wordt echter, los van hetgeen hiervoor is opgemerkt, als 'civil' in de zin van het eerste lid van art. 6 EVRM bestempeld.(5) Ook geschillen over de premieheffing voor de werknemersverzekeringen zijn 'civil' in de zin van dit artikel.(6)

4.6 In fiscale geschillen is art. 6 EVRM voorts integraal van toepassing bij strafrechtspleging voor fiscale misdrijven en bij fiscale boetes of verhogingen, die - ongeacht de hoogte ervan - niet kunnen worden beschouwd als de vergoeding voor de schatkist voor de niet-nakoming van fiscale verplichtingen.(7)

4.7 Feteris meent overigens dat art. 6 EVRM in 'andere' belastingzaken nog wel door de belastingrechter kan worden gebruikt als inspiratiebron:(8)

'Daarmee is overigens niet gezegd dat art. 6 EVRM in alle andere belastingzaken (de doorsnee zaken) geen invloed heeft op het procesrecht. Ook in die zaken kunnen de internationaal aanvaarde beginselen die in (de jurisprudentie over) het EVRM tot uiting komen, door de belastingrechter worden gebruikt als inspiratiebron bij de interpretatie van wettelijke voorschriften en de vorming van ongeschreven procesrecht.(9)'

4.8 Bij de beoordeling van klachten over schending van art. 6 EVRM kan nog worden opgemerkt dat door het Hof rekening wordt gehouden met de procesgang in zijn totaliteit:(10)

'56. The manner in which paragraph 1, as well as paragraph 3 (c), of Article 6 (art. 6-1, art. 6-3-c) is to be applied in relation to appellate or cassation courts depends upon the special features of the proceedings involved (see, inter alia, the above-mentioned Delcourt judgment, Series A no. 11, p. 15, § 26; and the Pakelli judgment of 25 April 1983, Series A no. 64, p. 14, § 29). Account must be taken of the entirety of the proceedings conducted in the domestic legal order and of the role of the appellate or cassation court therein (see the Sutter judgment of 22 February 1984, Series A no. 74, p. 13, § 28, and the authorities cited there). As the Commission put it in its report (paragraphs 130 and 131), in order to determine whether the requirements of fairness in Article 6 (art. 6) were met in the present case, it is necessary to consider matters such as the nature of the leave-to-appeal procedure and its significance in the context of the criminal proceedings as a whole, the scope of the powers of the Court of Appeal, and the manner in which the two applicants' interests were actually presented and protected before the Court of Appeal.'

4.9 Flexibiliteits- en efficiency overwegingen kunnen een (tijdelijke) inbreuk op art. 6, lid 1 EVRM rechtvaardigen, zo overwoog het Hof in het arrest Le Compte, Van Leuven en De Meyere(11):

4.11 In het Albert en Le Comte arrest(12) oordeelde het Hof:

'29. (...) Nonetheless, in such circumstances the Convention calls at least for one of the two following systems: either the jurisdictional organs themselves comply with the requirements of Article 6 para. 1 (art. 6-1), or they do not so comply but are subject to subsequent control by a judicial body that has full jurisdiction and does provide the guarantees of Article 6 para. 1 (art. 6-1).'(13)

4.12 Feteris merkt evenwel op:(14)

'Voor de overheid mag dat echter geen aanleiding zijn om in een eerder stadium op te treden op een wijze die op zichzelf in strijd is met art. 6 van het EVRM.'

4.13 Deze opmerking vindt ook steun in de rechtspraak van het Hof, waarin de hiervoor aangehaalde rechtspraak sterk wordt genuanceerd:(15)

4.14 Uit het vorenstaande volgt dat de procespartijen voor 'courts of the classic kind' vanaf het eerste moment in de procedure recht hebben op een gerecht dat voldoet aan alle vereisten van art. 6 EVRM.(16)

Recht op toegang tot een rechter

4.15 Het eerste lid van art. 6 EVRM luidt:

1. Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. De uitspraak moet in het openbaar worden gewezen maar de toegang tot de rechtszaal kan aan de pers en het publiek worden ontzegd, gedurende de gehele terechtzitting of een deel daarvan, in het belang van de goede zeden, van de openbare orde of nationale veiligheid in een democratische samenleving, wanneer de belangen van minderjarigen of de bescherming van het privéleven van procespartijen dit eisen of, in die mate als door de rechter onder bijzondere omstandigheden strikt noodzakelijk wordt geoordeeld, wanneer de openbaarheid de belangen van een behoorlijke rechtspleging zou schaden.

4.16 In het Golder arrest heeft het Hof op basis van de interpretatieregels van het Verdrag van Wenen over het verdragenrecht(17) beslist dat in het eerste lid, hoewel daarover niets is bepaald, voor eenieder het recht op toegang tot een rechterlijke instantie besloten ligt:(18)

'36. (...) the Court thus reaches the conclusion, without needing to resort to "supplementary means of interpretation" as envisaged at Article 32 of the Vienna Convention, that Article 6 para. 1 (art. 6-1) secures to everyone the right to have any claim relating to his civil rights and obligations brought before a court or tribunal. In this way the Article embodies the "right to a court", of which the right of access, that is the right to institute proceedings before courts in civil matters, constitutes one aspect only. To this are added the guarantees laid down by Article 6 para. 1 (art. 6-1) as regards both the organisation and composition of the court, and the conduct of the proceedings. In sum, the whole makes up the right to a fair hearing. (...).'

4.17 Uit de rechtspraak van het Hof blijkt dat het recht op toegang tot een rechter niet alleen bij de vaststelling van burgerlijke rechten en verplichtingen, hoewel problemen hieromtrent zich voornamelijk op dit terrein voordoen, maar ook in strafzaken kan worden geschonden.(19)

4.18 Daarbij moet worden aangetekend dat in fiscale boetezaken niet wordt uitgegaan van een 'klassiek strafprocesmodel'. Zoals A-G Wattel heeft verwoord in punt 4.1 van zijn conclusie bij HR 8 maart 2002, nr. 34 992,(20) vormt dit echter geen probleem in de ogen van het Hof (het EHRM heeft zulke stelsels op grond van doelmatigheidsoverwegingen verenigbaar geoordeeld met art. 6 EVRM):

'Het in casu toegepaste bestuursrechtmodel werkt andersom: eerst eigenmachtige bestraffing door de partijdige overheid, dan een bezwaarprocedure op initiatief van de bestrafte, gevolgd door een beroep op de rechter op initiatief van de bestrafte en pas tot slot een rechterlijke beoordeling en eventuele matiging of ongedaanmaking van de straf. Art. 6 EVRM verzet zich niettemin niet tegen het bestuursrechtmodel, mits rekening gehouden wordt met wat er voor de belanghebbende op het spel staat en mits na die bezwaarfase toegang bestaat tot een rechter die wél alle waarborgen van art. 6 EVRM biedt. (21)

4.19 Voorts blijkt dat een theoretische mogelijkheid tot toegang niet voldoende is. De voorwaarden om een zaak aan de rechter voor te kunnen leggen moeten volgens een welbekend beginsel uit Straatsburg ten aanzien van waarborgen van het Verdrag 'practical and effective' zijn en mogen derhalve niet zo streng zijn dat het voor de betrokkene in een concreet geval in feite onmogelijk is om de rechter in te schakelen.(22)

4.20 In het Ashingdane arrest zette het Hof uiteen dat, hoewel de verdragsstaten wel voorwaarden mogen verbinden aan het instellen van beroep bij de rechter, deze toegang door de gehanteerde voorwaarden niet in zijn kern mag worden aangetast. Bovendien mag een beperking van de toegang slechts plaatsvinden met het oog op een gerechtvaardigd doel en moet er een redelijke mate van evenwicht (proportionaliteit) bestaan tussen het legitieme doel en de daartoe getroffen maatregelen:(23)

Recht op bijstand van een tolk

4.21 Een belanghebbende die de taal van het gerecht niet spreekt of begrijpt en tegen wie "strafvervolging" is ingesteld, heeft op grond van art. 6, lid 3, letter e, EVRM recht op kosteloze bijstand van een tolk:

4.22 Het derde lid van art. 6 EVRM concretiseert de garantie op een 'fair trial' voor straf(achtige) zaken. Een schending van de minimumnormen uit het derde lid brengt automatisch ook een schending van het eerste lid met zich.(24)

4.23 Althans, in de woorden van Feteris:(25)

'Het is voor de nationale autoriteiten die overwegen om (tijdelijk) een inbreuk te plegen op de letterlijke eisen van het tweede of derde lid van art. 6 praktisch onmogelijk om te voorzien of het verdere verloop van de procedure zodanig zal zijn dat het proces als geheel de kwalificatie 'fair' nog kan verwerven, en zo ja hoeveel 'compensatie' daarvoor nodig is.'

4.24 Feteris voegt hieraan toe:(26)

'Een correct optredende overheid behoort overigens, gegeven die onzekerheid, niet op de rand van het toelaatbare te balanceren, en doet er verstandig aan om in dit soort twijfelgevallen geen inbreuk op de letter van art. 6, lid 2 of 3 EVRM te plegen.'

4.25 In het Luedicke arrest heeft het Hof beslist dat het recht op kosteloze bijstand van een tolk ruim dient te worden opgevat.(27) De gratis bijstand van tolk of vertaler omvat al die handelingen en stukken van het tegen een verdachte aangespannen proces, welke hij - terwille van een eerlijke berechtiging - moet kunnen verstaan:

'48. (...) Construed in the context of the right to a fair trial guaranteed by Article 6, paragraph 3 (e) (art. 6-3-e) signifies that an accused who cannot understand or speak the language used in court has the right to the free assistance of an interpreter for the translation or interpretation of all those documents or statements in the proceedings instituted against him which it is necessary for him to understand in order to have the benefit of a fair trial.'

4.26 Het Hof heeft in het Kamasinski arrest de grenzen van de 'vertaal-waarborg' verder verduidelijkt door te oordelen dat deze niet een schriftelijke vertaling van al het schriftelijk bewijs en alle officiële documenten, met inbegrip van het vonnis omvat; klager moet door de bijstand die hij van zijn tolk krijgt, in de gelegenheid worden gesteld voldoende over de zaak tegen hem te weten te komen, zodat hij zich kan verdedigen (het gaat met andere woorden dus om het 'totale effect' van de taalkundige bijstand):(28)

'74. (...) In view of the need for the right guaranteed by para. 3 (e) to be practical and effective, the obligation of the competent authorities is not limited to the appointment of an interpreter but, if they are put on notice in the particular circumstances, may also extend to a degree of subsequent control over the adequacy of the interpretation provided.'

4.27 Uit de hiervoor aangehaalde arresten van het Hof blijkt voorts dat de taak van de bevoegde autoriteiten niet beperkt is tot het benoemen van een tolk, maar ook kan meebrengen dat zij de effectiviteit (kwaliteit) van de geleverde vertalingen of vertolkingen controleren. Dit past in de lijn van een eigen verantwoordelijkheid van de overheid voor de verwezenlijking van de mensenrechten, welke soms een 'positive obligation' met zich brengt.

4.28 Het Hof was in het Cuscani arrest bovendien unaniem van mening dat de rechter in overleg met de verdachte zelf dient vast te stellen of de verdachte behoefte heeft aan een tolk.(29) In casu bleek op de zitting geen tolk aanwezig te zijn, waarop de raadsman van Cuscani, zonder overleg met hem, meldde dat de broer van Cuscani aanwezig was en zou kunnen tolken. Het Hof overwoog evenwel:

Artikel 13 EVRM en het recht op een effectief rechtsmiddel

4.29 In art. 13 EVRM is het recht op een effectief rechtsmiddel voor een nationale instantie in verband met de (beweerde) schending van een verdragsrecht neergelegd:

Eenieder wiens rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, zijn geschonden, heeft recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel voor een nationale instantie, ook indien deze schending is begaan door personen in de uitoefening van hun ambtelijke functie.

4.30 Daar het Hof in art. 6 EVRM ook het recht op toegang tot de rechter leest, gaat deze bepaling echter als lex specialis én als de bepaling die een ruimere garantie biedt vóór op art. 13 EVRM, zoals bijvoorbeeld blijkt uit de volgende overweging uit het Kudla arrest:(30)

4.31 Ten aanzien van afzonderlijke klachten over een gebrek aan een rechtsmiddel waarmee een trage procedure kan worden aangevochten, heeft het Hof echter in dit zelfde arrest besloten dat art. 13 EVRM nog wel aan bod kan komen.(31) Niettemin behoudt in geval van grieven over de toegang tot de rechter in het algemeen toetsing aan art. 6 EVRM voorrang en komt art. 13 EVRM daarna niet meer aan bod.(32)

IVBPR

4.32 Eenieder die meent het slachtoffer te zijn van een schending van het IVBPR(33), kan, indien de rechtmiddelen in de nationale rechtssfeer heeft uitgeput, op grond van het Eerste Facultieve Protocol bij het IVBPR een klacht indienen bij het Human Rights Committee van de Verenigde Naties (hierna: het HRC).

4.33 Klachten moeten worden ingediend in één van de werktalen van het HRC.(34)

4.34 Bij de goedkeuringswet ter zake van dit verdrag heeft de Nederlandse wetgever te kennen gegeven dat aan vele bepalingen van het IVBPR rechtstreekse werking toekomt:(35)

'De ondergetekenden stellen zich dan ook op het standpunt dat vele bepalingen, houdende materiële rechten, voorkomend in deel III van het Internationale Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, op grond van inhoud en formulering van deze bepalingen en in navolging van de meeste bepalingen, houdende materiële rechten, van het Europese Verdrag, rechtstreeks werken en door de rechter kunnen worden toegepast zonder dat daarvoor nog enige wetgeving vereist is.'

4.35 Feteris merkt op over de rechtskracht die aan oordelen van het HRC toekomt:(36)

'Het kan slechts niet-bindende oordelen geven en aanbevelingen doen als het verdrag geschonden is. Bij de ratificatie van het IVBPR heeft de Nederlandse regering echter de hoop uitgesproken dat alle betrokken zich naar het oordeel van het comité zullen richten.(37)'

4.36 De CRvB wijdde in zijn arrest van 21 juli 2006 een algemene overweging aan de betekenis van views van het HRC:(38)

'Hoewel deze inzichten formeel gesproken niet bindend zijn is de Raad van oordeel dat inzichten van een internationaal comité op het gebied van de mensenrechten in het algemeen als een gezaghebbend oordeel aangemerkt moeten worden, waaraan in procedures als de onderhavige bijzondere betekenis toekomt. Van een dergelijk oordeel kunnen nationale rechterlijke instanties slechts afwijken wanneer sprake is van zwaarwegende redenen die zulks kunnen rechtvaardigen.'

Art. 14 IVBPR en het recht op een behoorlijk proces

4.37 In art. 14 IVBPR is het recht op een behoorlijk proces neergelegd. Deze bepaling stemt grotendeels overeen met art. 6 EVRM:

4.38 De Hoge Raad lijkt in zijn arrest van 23 juni 1993(39) de bepalingen van art. 6, lid 1 en lid 3 (a) EVRM op één lijn te stellen met die van art. 14, lid 1 en lid 3 (a) IVBPR:

'3.15. Dit oordeel, waarmee het Hof tot uitdrukking heeft gebracht dat belanghebbende aan voorbedoelde zinspeling in redelijkheid niet de verwachting heeft kunnen ontlenen dat de Inspecteur haar een verhoging zou opleggen, geeft niet blijk van een onjuiste rechtsopvatting omtrent artikel 6, leden 1 en 3, letter a, EVRM en artikel 14, leden 1 en 3, letter a, IVBPR en het kan voor het overige, verweven als het is met waarderingen van feitelijke aard, in cassatie niet met vrucht worden bestreden.'

4.39 Het HRC heeft in een algemeen commentaar enige duidelijkheid geschapen over de uitleg van dit artikel.(40) Zo lijkt in dit artikel een recht op toegang tot een rechter besloten te liggen:

'3. The Committee would find it useful if, in their future reports, States parties could provide more detailed information on the steps taken to ensure that equality before the courts, including equal access to courts, fair and public hearings and competence, impartiality and independence of the judiciary are established by law and guaranteed in practice.'

4.40 In dit verband haalt Feteris de volgende uitspraak van de HCR aan:(41)

'The Committee observes that the notion of equality before the courts and tribunals encompasses the very access to the courts and that a situation in which an individual's attempts to seize the competent jurisdictions of his/her grievances are systematically frustrated runs counter to the guarantees of article 14, paragraph 1.'(42)

4.41 Feteris merkt in zijn noot bij EHRM 9 december 1994 (Schouten en Meldrum) in BNB 1995/113 over de werkingssfeer van het IVBRP in belastingzaken evenwel het volgende op:

'6. Het met art. 6, eerste lid, EVRM vergelijkbare eerste lid van art. 14 IVBPR heeft hoogstwaarschijnlijk geen ruimere werkingssfeer in belastingzaken, al kent deze bepaling in het IVBPR geen uitdrukkelijke beperking tot burgerlijke rechten en verplichtingen. In een oordeel van 6 april 1983(43) stelde het Human Rights Committee van de Verenigde Naties zich namelijk op het standpunt dat de vaststelling van iemands belastbaar inkomen als zodanig niet onder art. 14 IVBPR valt.'

Europese Handvest voor Regionale talen of talen van minderheden

4.42 Voorts kan worden opgemerkt dat Nederland het Europese Handvest voor Regionale talen of talen van minderheden heeft aanvaard (hierna: het Europees Handvest).(44)

4.43 Het Europees Handvest voor streektalen of talen van minderheden is bedoeld om de teloorgang van onofficiële talen tegen te gaan die van oudsher binnen een staat worden gebruikt door de onderdanen, en het gebruik van deze talen in gesproken en geschreven vorm in het openbare leven aan te moedigen. Ook worden mensen aangemoedigd deze talen te onderwijzen en te spreken.(45)

4.44 Bij de aanvaarding van het Handvest werden het Nedersaksisch en het Fries en later ook het oorspronkelijk niet genoemde Limbugs erkend. Tevens werden het Jiddisch en Romani als niet-territoriale talen erkend. Alleen op het Fries werden de specifieke maatregelen en verplichtingen uit deel III van het Handvest van toepassing verklaard.(46)

4.45 Nederland heeft zich ertoe verplicht om op een zitting in een bestuursrechtelijke zaak welke wordt gehouden in de provincie Fryslân (art. 9, lid 1, sub c, optie ii):

'toe te staan, wanneer een procederende partij persoonlijk voor een rechter moet verschijnen, dat hij of zij [de Friese] taal kan gebruiken zonder daarbij extra kosten te moeten maken, indien nodig door gebruik te maken van tolken en vertalingen' (47)

Taal in de Europese Unie

4.46 De allereerste verordening van de Raad(48) definieert de Europese Gemeenschap als een meertalige organisatie en bepaalt dat wetgeving in de officiële talen moet worden gepubliceerd, en dat de instellingen met de burgers in de officiële taal van hun keuze moeten communiceren:

4.47 Voorts bepaalt art. 314 EG-verdrag over de authenticiteit van de verschillende tekstversies van het Verdrag:

4.48 Op dit moment heeft de Europese Unie 27 lidstaten en 23 officiële talen.(49) Elke lidstaat geeft bij de toetreding tot de Unie aan welke taal of talen aan de lijst van officiële EU-talen moeten worden toegevoegd. De regeling voor het taalgebruik kan worden gewijzigd volgens de procedure van art. 290 EG-verdrag:

De regeling van het taalgebruik door de instellingen der Gemeenschap wordt, onverminderd de bepalingen van het reglement van het Hof van Justitie, door de Raad met eenparigheid van stemmen vastgesteld.

4.49 Het Hof van Justitie van de EG (hierna: het HvJ EG) heeft beslist dat aan de eis van bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Unie in de taal van de betrokken burger, ook bij nieuwe toetredingen, strikt de hand moet worden gehouden. De burgers van de oorspronkelijke lidstaten werden ook eerst na zodanige publicatie gebonden:(50)

'51 (...), dat artikel 58 van de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden zich ertegen verzet dat verplichtingen die zijn opgenomen in een gemeenschapsregeling die in het Publicatieblad van de Europese Unie niet werd bekendgemaakt in de taal van een nieuwe lidstaat, hoewel deze taal een officiële taal van de Europese Unie is, kunnen worden opgelegd aan particulieren in deze staat, ook al hadden deze personen via andere wegen van deze regeling kennis kunnen nemen.'

4.50 De doelbewuste keuze voor officiële meertaligheid als beleidsinstrument is uniek in de wereld. De EU ziet het gebruik van de talen van de burgers als één van de factoren die haar transparantie, legitimiteit en doeltreffendheid vergroten.(51)

4.51 In het kader van het 'Europees Jaar van de interculturele dialoog 2008' heeft een groep van intellectuelen, die in het leven werd geroepen om de Commissie te adviseren over de bijdrage van meertaligheid aan de interculturele dialoog , een verslag uitgebracht met voorstellen over hoe talen de interculturele dialoog en het wederzijds begrip kunnen bevorderen, waarbij zij een duidelijke relatie legt tussen taalverscheidenheid en Europese integratie.(52)

4.52 Met het oog op gelijkberechtiging en transparantie biedt de Unie via EUR-Lex in alle officiële talen online toegang tot de wetgeving en de rechtspraak van de Unie.(53)

Taal in de procedure voor het Hof van Justitie van de EG(54)

4.53 Het taalgebruik bij het HvJ EG wordt geregeld in het Reglement voor de Procesvoering van het Hof van 19 juni 1991 (artikelen 29, 30 en 31).(55) Welke procestaal gebezigd zal worden, hangt af van de keuze van de verzoeker, met dien verstande dat, indien de verwerende partij een lidstaat is of een natuurlijke of rechtspersoon uit een lidstaat, de procestaal de officiële taal is van die lidstaat:

4.54 In een recent voorstel (document gedateerd 7 juni 2007) heeft het HvJ EG, in het kader van een door de Raad voorgestane mogelijkheid tot toepassing van een spoedprocedure die zal gaan afwijken van de huidige bepalingen van het Procesreglement betreffende spoedprocedures(56), gepoogd de mogelijkheid tot participatie van de lidstaten te verzoenen met een aanzienlijke beperking van het aantal te vertalen processtukken.(57)

4.55 De publicaties van het HvJ EG vinden plaats in alle officiële talen. Alleen de uitspraak in de procestaal heeft in beginsel rechtskracht.(58)

Taal en het non-discriminatiebeginsel

4.56 Net als eerbied voor het individu, openheid voor andere culturen en verdraagzaamheid, is eerbied voor de taalverscheidenheid een fundamentele waarde van de EU.(59)

4.57 Het HvJ EG oordeelde in zijn arrest van 9 september 2003, dat art. 115, lid 3 van Verordening nr. 40/94 van de Raad, waarin een verplichting was opgenomen voor de aanvrager van een gemeenschapsmerk om een tweede taal (zijnde één van de talen van het Bureau, te weten: Duits, Engels, Frans, Italiaans of Spaans) op te geven die gebruikt kan worden in procedures betreffende oppositie, echter geen schending opleverde van het non-discriminatie beginsel van art. 12 EG-verdrag:(60)

'82. Zoals rekwirante benadrukt, komt in het Verdrag op verschillende plaatsen het gebruik van de talen in de Europese Unie ter sprake. Deze teksten kunnen evenwel niet worden beschouwd als de uitdrukking van een algemeen beginsel van gemeenschapsrecht dat elke burger kan eisen dat alles wat zijn belangen zou kunnen raken, onder alle omstandigheden in zijn eigen taal wordt gesteld.'(61)

4.58 A-G Jacobs is in zijn conclusie bij dit arrest dezelfde mening toegedaan:

'50. Gelet op het voorgaande heeft rekwirante mijns inziens niet aangetoond dat in artikel 12 EG een fundamenteel gemeenschapsrechtelijk beginsel is opgenomen, volgens hetwelk alle officiële talen onder alle omstandigheden en in alle gevallen op gelijke wijze moeten worden behandeld.'

4.59 Volgens art. 21 en 22 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie(62) (hierna: het Handvest) zal de EU niettemin de taalverscheidenheid moeten respecteren en discriminatie op basis van taal moeten voorkomen:

4.60 Het Handvest richt zich in eerste instantie tot de instellingen en organen van de EU. Art. 51, lid 1, van het Handvest bepaalt dat het Handvest zich ook richt tot de lidstaten wanneer zij het recht van de Unie tot uitvoer brengen:

1. De bepalingen van dit Handvest zijn gericht tot de instellingen, organen en instanties van de Unie met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel, alsmede, uitsluitend wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen, tot de lidstaten. Derhalve eerbiedigen zij de rechten, leven zij de beginselen na en bevorderen zij de toepassing ervan overeenkomstig hun respectieve bevoegdheden en met inachtneming van de grenzen van de bevoegdheden zoals deze in de Verdragen aan de Unie zijn toegedeeld.

4.61 Ten aanzien van de juridische status van het Handvest geldt dat, hoewel volgens het mandaat van de IGC(63) de tekst van het Handvest niet zal worden opgenomen in het toekomstige Verdrag van Lissabon(64), het juridisch bindend zal zijn in alle lidstaten behalve voor het Verenigd Koninkrijk en Polen vanaf de datum van inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon. (65)

4.62 Voorts kan in dit verband worden gewezen op het feit dat het HvJ EG op dit moment al, in navolging van verschillende A-G's(66), inspiratie put uit het op 7 december 2000 te Nice vastgestelde Handvest van de grondrechten van de Europese Unie(67) (voorganger van bovengenoemd Handvast) en in zijn arresten daar ook naar verwijst:(68)

'38. Het Handvest is op 7 december 2000 te Nice plechtig afgekondigd door het Parlement, de Raad en de Commissie. Hoewel dit Handvest geen bindend rechtsinstrument is, heeft de communautaire wetgever echter het belang hiervan willen erkennen door in overweging 2 van de richtlijn te verklaren dat deze niet alleen de beginselen in acht neemt die worden erkend in artikel 8 EVRM, maar ook in het Handvest. Overigens bestaat het hoofddoel van het Handvest, zoals blijkt uit de preambule ervan, in de bevestiging van "de rechten die met name voortvloeien uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities en internationale verplichtingen van de lidstaten, uit het Verdrag betreffende de Europese Unie en de communautaire verdragen, uit het [...] [EVRM], uit de door de Gemeenschap en de Raad van Europa aangenomen sociale handvesten, alsook uit de jurisprudentie van het Hof [...] en van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens".'

'Toegang tot een rechter' als fundamenteel recht in de communautaire rechtsorde

4.63 Het HvJ EG heeft in de jaren zeventig aanvaard dat de fundamentele rechten behoren tot de algemene, ongeschreven beginselen van gemeenschapsrecht ('general principles of community law'). Het HvJ EG staat zelf borg voor de naleving:(69)

4.64 Het HvJ EG ontleent daarbij - behalve aan de constitutionele tradities van de lidstaten - inspiratie aan mensenrechtenverdragen, zoals het EVRM en IVBPR (en derhalve ook meer in het bijzonder aan art. 6 EVRM en 14 IVBPR):(70)

'13 (...) Dat aan internationale wilsverklaringen inzake de bescherming van de rechten van de mens waaraan de lid-staten hebben medegewerkt of waarbij zij zich hebben aangesloten ook aanwijzingen kunnen worden ontleend waarmede in het raam van het gemeenschapsrecht rekening dient te worden gehouden; (...).'

4.65 In het eerste stadium verwees het HvJ EG naar de beginselen die aan het EVRM ten grondslag liggen, later werd echter ook rechtstreeks naar het EVRM verwezen.(71) Een rechtsbasis voor toetreding van de Europese Gemeenschap tot het EVRM wordt voorzien in art. 6, lid 2 van het Verdrag van Lissabon.(72)

4.66 Hoewel het toezicht van het HvJ EG op de naleving van mensenrechten zich aanvankelijk beperkte tot handelingen van de Gemeenschapsinstellingen zelf, heeft het zich geleidelijk aan uitgebreid tot het optreden van de lidstaten. Het HvJ EG acht zich echter niet bevoegd om de verenigbaarheid met het EVRM te beoordelen van een nationale wet 'die niet binnen het kader van het gemeenschapsrecht valt':(73)

'28 Met betrekking tot de eventuele invloed van artikel 8 van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens op het op deze vraag te geven antwoord, moet worden vastgesteld, dat het Hof reeds in zijn arrest van 11 juli 1985 (zaak 60/84) heeft overwogen dat het tot zijn taak behoort, de eerbiediging van de grondrechten op de door het gemeenschapsrecht geregelde gebieden te verzekeren, maar dat het niet bevoegd is om de verenigbaarheid met het Europees verdrag te beoordelen van een nationale wet die niet binnen het kader van het gemeenschapsrecht valt. (...).'

4.67 Uit het Carpenter arrest(74) valt af te leiden dat het HvJ EG echter een miniem aanknopingspunt - in casu verrichtte een dienstverrichter hoofdzakelijk vanuit zijn eigen lidstaat diensten ten behoeve van in andere lidstaten gevestigde dienstenontvangers - voldoende vindt voor toepassing van, in dit geval, het vrije verkeer van diensten (een 'directly effective right'), zodat een familie, bestaande uit onder meer personen uit derde landen, op grond van eerbiediging van zijn gezinsleven in de zin van art. 8 EVRM op het grondgebied van de Gemeenschap kon verblijven:

'39 Vaststaat echter dat de scheiding van de echtelieden Carpenter schade zou berokkenen aan hun gezinsleven en, bijgevolg, aan de voorwaarden voor het gebruik van een fundamentele vrijheid door de heer Carpenter. Deze vrijheid zou immers haar volle werking niet kunnen ontplooien, indien de heer Carpenter door obstakels die in zijn land van herkomst aan de toegang en het verblijf van zijn echtgenoot in de weg worden gelegd, ervan zou worden weerhouden, van die vrijheid gebruik te maken (zie in die zin arrest Singh, reeds aangehaald, punt 23).'

4.68 Bescherming van de grondrechten en fundamentele vrijheden is gecodificeerd in het Verdrag van Maastricht (betreffende de Europese Unie, hierna: EU-verdrag). Art. 6 EU-verdrag bevestigt dat de fundamentele rechten één van de fundamenten vormt waarop de communautaire rechtsorde is gebaseerd:

4.69 Daarnaast zorgt art. 7 EU-verdrag voor een meer politieke vorm van toezicht. Ingevolge dit artikel kan de Unie maatregelen nemen tegen een lidstaat die zich schuldig maakt aan ernstige en voortdurende schending van de rechten van de mens:

1. Op een met redenen omkleed voorstel van eenderde van de lidstaten, het Europees Parlement of de Commissie kan de Raad, na instemming van het Europees Parlement, met een meerderheid van vier vijfden van zijn leden constateren dat er duidelijk gevaar bestaat voor een ernstige schending van in artikel 6, lid 1, genoemde beginselen door een lidstaat, en die lidstaat passende aanbevelingen doen. (...).

4.70 In de bepalingen betreffende een gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid is voorts art. 11 EU-verdrag nog van belang:

4.71 Ook in de preambule van het Handvest is de toepassing van de rechten van de mens plechtig afgekondigd door het Europese Parlement, de Raad en de Commissie:(75)

'Dit Handvest bevestigt, met inachtneming van de bevoegdheden en taken van de Unie en van het subsidiariteitsbeginsel, de rechten die in het bijzonder voortvloeien uit de constitutionele tradities en de internationale verplichtingen die de lidstaten gemeen hebben, uit het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, uit de door de Unie en de Raad van Europa aangenomen sociale handvesten, alsook uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie en van het Europees Hof voor de rechten van de mens. In dit verband zullen de rechterlijke instanties van de Unie en van de lidstaten bij de uitlegging van het Handvest naar behoren rekening houden met de toelichtingen die zijn opgesteld onder het gezag van het praesidium van de Conventie die het Handvest heeft opgesteld en bijgewerkt onder de verantwoordelijkheid van het praesidium van de Europese Conventie.'

4.72. In art. 47 van het Handvest is het recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht vastgelegd:

4.73 In de Toelichtingen op het Handvest(76), en in de toelichting op bovengenoemd artikel in het bijzonder, valt te lezen dat, hoewel bovengenoemde rechten zijn gebaseerd op artikelen 6 en 13 EVRM, zij desalniettemin - in overeenstemming met de rechtspraak van het HvJ EG - een ruimere bescherming bieden:

'De eerste alinea is gebaseerd op artikel 13 van het EVRM: (...)

Het recht van de Unie biedt echter een ruimere bescherming omdat het een recht op een doeltreffende voorziening in rechte waarborgt. Het Hof van Justitie heeft dit recht erkend als een algemeen beginsel van het recht van de Unie in zijn arrest van 15 mei 1986, Johnston, zaak 222/84, Jurispr. 1986, blz. 1651; zie ook de arresten van 15 oktober 1987 in zaak 222/86, Heylens, Jurispr. 1987, blz. 4097, en van 3 december 1992 in zaak C-97/91, Borelli, Jurispr. 1992, blz. I-6313. Volgens het Hof is dit algemene beginsel van het recht van de Unie eveneens van toepassing op de lidstaten wanneer zij het recht van de Unie toepassen. De verwerking van deze jurisprudentie in het Handvest had niet tot doel het systeem van rechterlijke toetsing van de verdragen, met name de ontvankelijkheidsregels voor rechtstreekse beroepen bij het Hof van Justitie van de Europese Unie, te wijzigen. De Europese Conventie heeft het mechanisme van de Unie voor rechterlijke toetsing en met name de ontvankelijkheidsregels bekeken, en heeft deze overgenomen, met enkele wijzigingen wat bepaalde aspecten betreft, zoals blijkt uit de artikelen 251 tot en met 281 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en in het bijzonder uit artikel 263, vierde alinea. Artikel 47 geldt ten aanzien van de instellingen van de Unie en de lidstaten wanneer deze het Unierecht toepassen en voor alle rechten die worden gewaarborgd door het Unierecht.

De tweede alinea correspondeert met artikel 6, lid 1, van het EVRM, dat als volgt luidt: (...)

In het recht van de Unie is het recht op toegang tot de rechter niet alleen van toepassing op geschillen inzake civielrechtelijke rechten en verplichtingen. Dit is een consequentie van het feit dat de Unie een rechtsgemeenschap is, zoals het Hof heeft geconstateerd in zaak 294/83, Les Verts tegen Europees Parlement (arrest van 23 april 1986, Jurispr. 1986, blz. 1339). Met uitzondering van de werkingssfeer zijn de door het EVRM geboden waarborgen op dezelfde wijze van toepassing in de Unie.

Met betrekking tot de derde alinea zij erop gewezen dat volgens de jurisprudentie van het Europees Hof voor de rechten van de mens in rechtsbijstand moet worden voorzien wanneer de garantie van een doeltreffende voorziening in rechte wegens het ontbreken van die bijstand ontwricht zou worden (Arrest EHRM van 9 oktober 1979, Airey, Série A, volume 32, blz. 11). Er bestaat ook een rechtsbijstandregeling voor het Hof van Justitie van de Europese Unie.'

4.74 Art. 52 van het Handvest inzake de reikwijdte en uitlegging van de gewaarborgde rechten en beginselen benadrukt dat het recht van de Unie (mogelijk) een ruimere bescherming biedt dan het de rechten welke zijn gegarandeerd door het EVRM:

3. Voor zover dit Handvest rechten bevat die corresponderen met rechten welke zijn gegarandeerd door het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, zijn de inhoud en reikwijdte ervan dezelfde als die welke er door genoemd verdrag aan worden toegekend. Deze bepaling verhindert niet dat het recht van de Unie een ruimere bescherming biedt.

4.75 De Toelichting op art. 52, lid 3 bepaalt:

4. 76 Voorts bepaalt art. 52, lid 4 van het Handvest:

4. Voor zover dit Handvest grondrechten erkent zoals die voortvloeien uit de constitutionele tradities die de lidstaten gemeen hebben, moeten die rechten in overeenstemming met die tradities worden uitgelegd.

4.77 De Toelichting op art. 52, lid 4 schrijft in dit verband een hoge beschermingsnorm voor:

'De uitleggingsregel in lid 4 is gebaseerd op de formulering van artikel 6, lid 3, van het Verdrag betreffende de Europese Unie en houdt rekening met de benadering van gemeenschappelijke constitutionele tradities die door het Hof van Justitie wordt gevolgd (bijv. arrest van 13 december 1979, zaak 44/79, Hauer, Jurispr. 1979, blz. 3727; arrest van 18 mei 1982, zaak 155/79, AM&S, Jurispr. 1982, blz. 1575). Volgens die regel zouden de betrokken rechten van het Handvest zodanig moeten worden uitgelegd dat een hoge beschermingsnorm wordt gegarandeerd die strookt met het recht van de Unie en die spoort met de gemeenschappelijke constitutionele tradities, in plaats van een strikte aanpak te volgen waarbij een minimale gemeenschappelijke basis wordt gezocht.'

4.78 In het zesde lid van art. 52 van het Handvest is het subsidiariteitsbeginsel vastgelegd:

6. Met de nationale wetgevingen en praktijken moet ten volle rekening worden gehouden, zoals bepaald in dit Handvest.

4.79 Aldus ook de Toelichting:

'Lid 6 verwijst naar de diverse artikelen in het Handvest die in de geest van de subsidiariteit verwijzen naar nationale wetgevingen en praktijken.'

4.80 Art. 52, lid 7 van het Handvest onderschrijft dat de Toelichting door de rechterlijke instanties van de Unie en van de lidstaten naar behoren in acht dient te worden genomen:

7. De toelichting, die is opgesteld om richting te geven aan de uitlegging van dit Handvest van de grondrechten, wordt door de rechterlijke instanties van de Unie en van de lidstaten naar behoren in acht genomen.

4.81 Het thans geldende art. 6 EU-verdrag wordt door het Verdrag van Lissabon vervangen door de volgende tekst:

4.82 De (in het tweede lid) voorziene toetreding van tot het EVRM heeft aanleiding gegeven tot talrijke beschouwingen over de verhouding tussen het EHRM en het HvJ EG bij de interpretatie van de grondrechten die in het EVRM zijn vervat.(77) Geelhoed merkt op:(78)

'Wat oneerbiedig uitgedrukt, wordt in veel van die beschouwingen vergeten dat het Hof van Justitie als constitutionele rechter van de Unie een veel bredere rol te vervullen heeft dan de bescherming van grondrechten alleen. De constitutionele context waarin hij opereert, als de rechter van de Unie náást en in interactie met de wetgever en executieve van de Unie, leidt ertoe dat vragen over de verenigbaarheid van Uniehandelingen met de grondrechten vrijwel altijd in samenhang met de toetsing van die handelingen aan andere normen van het Unierecht moeten worden beoordeeld. Het is niet uitgesloten te achten dat die meer contextuele, dat wil zeggen in het licht van een brede constitutionele praktijk, interpretatie door het Hof van Justitie uiteindelijk zal uitlopen op een jurisprudentie die gaat afwijken van het Straatsburgse Hof. Zo'n ontwikkeling zou als uiting van een levende constitutie niet te betreuren zijn. Integendeel.'

Procedurele autonomie

4.83 Bij de handhaving van het gemeenschapsrecht geldt, voorzover het (secundaire) gemeenschapsrecht niets anders bepaalt, procedurele autonomie voor de lidstaten.

4.84 Het HvJ EG overwoog in het Rewe arrest:(79)

'5. (...) dat dientengevolge, overeenkomstig het in artikel 5 van hert verdrag neergelegde samenwerkingsbeginsel, het de nationale rechter is die wordt belast met de zorg voor de rechtsbescherming welke voor de justitiabelen voortvloeit uit de rechtstreekse werking van gemeenschapsrechtelijke bepalingen; dat het dan ook, bij ontbreken van een desbetreffende gemeenschapsregeling, een aangelegenheid is van de nationale rechtsorde van elke lid-staat om de bevoegde rechter aan te wijzen en de procesregels te geven voor de rechtsvorderingen met het oog op de bescherming van de rechten welke de justitiabelen aan de rechtstreekse werking van het gemeenschapsrecht ontlenen, (...).'

4.85 Slechts op enkele deelgebieden zijn in het secundaire gemeenschapsrecht zelf voorschriften vastgelegd over handhaving en rechtsbescherming. Jans c.s. wijzen op het Douane Wetboek(80) en de rechtsbeschermingsrichtlijnen(81) op het gebied van openbare aanbestedingen.(82)

4.86 Voorts wijs ik in dit verband op art. 84, lid 4 Verordening 1408/71 inzake sociale zekerheid:(83)

4. De autoriteiten, organen en rechterlijke instanties van een Lid-Staat mogen verzoekschriften of andere documenten welke hun toegezonden worden, niet afwijzen op grond van het feit dat zij in een officiële taal van een andere Lid-Staat zijn opgesteld.

4.87 De uitvoering, toepassing en handhaving van het gemeenschapsrecht vinden aldus veelal plaats in de context van het nationale recht.(84) Bridge spreekt van een:(85)

'one-sided symbiotic relationship (...). Whereas the legal orders of the Member States are in no way dependent upon the legal order of the European Community, the legal order of the European Community is dependent, at least for its enforcement, on the legal orders of the Member States.'

4.88 De nationale rechter fungeert derhalve, aldus Lenaerts, als de 'juge de droit commun':(86)

'(...) the national court is charged with ensuring respect for Community law in various ways: it is required to apply Community law; it must set aside national legislation incompatible with Community law; it is under the duty to interpret national law in conformity with Community law; and it is charged with finding a Member State in breach of Community law in accordance with the principle of State liability. In essence, the national court serves as the "juge de droit commun" in the Union legal order.'

4.89 Nationale procesregels moeten, bij gebrek aan harmonisatieregels, niettemin voldoen aan enkele eisen (welke dogmatisch zijn af te leiden uit het beginsel van gemeenschapstrouw dat is neergelegd in art. 10 EG-verdrag) die het HvJ EG heeft gesteld om de volle werking van het gemeenschapsrecht te verzekeren (zie 4.91 tot en met 4.108 hierna).

4.90 Terzijde merk ik op dat de Commissie Evaluatie Awb III in haar rapport stelt dat de door het HvJ EG ontwikkelde eisen echter ook doorwerken naar gevallen waarin het gemeenschapsrecht niet van toepassing is:(87)

'In de praktijk doen deze eisen hun invloed ook gevoelen buiten de gevallen waarin gemeenschapsrecht ten uitvoer wordt gelegd, omdat het op veel beleidsterreinen nauwelijks meer doenlijk is om onderscheid te maken tussen 'nationale' en 'Europese' uitvoering.'

4.91 Zoals het HvJ EG heeft overwogen in onder meer het Emmott arrest, moeten nationale procesregels in de eerste plaats voldoen aan de vereisten van het beginsel van non-discriminatie / gelijkwaardigheid (de in het geding zijnde voorschriften moeten gelijkelijk van toepassing zijn op vorderingen gebaseerd op schending van het Gemeenschapsrecht en op vorderingen gebaseerd op schending van het nationale recht) en het beginsel van doeltreffendheid / effectiviteit (de door de communautaire rechtsorde verleende rechten mogen niet nagenoeg onmogelijk of uiterst moeilijk zijn):(88)

'16 Volgens vaste rechtspraak van het Hof (zie met name de arresten van 16 december 1976, zaak 33/76, Rewe, Jurispr. 1976, blz. 1989, en 9 november 1983, zaak 199/82, San Giorgio, Jurispr. 1983, blz. 3595) is het, bij ontbreken van een desbetreffende gemeenschapsregeling, een aangelegenheid van de nationale rechtsorde van elke Lid-Staat om de procesregels te geven voor de rechtsvorderingen met het oog op de bescherming van de rechten welke de justitiabelen aan de rechtstreekse werking van het gemeenschapsrecht ontlenen, met dien verstande dat deze regels niet ongunstiger mogen zijn dan die voor soortgelijke nationale vorderingen en ook niet van dien aard, dat zij de uitoefening van door de communautaire rechtsorde verleende rechten praktisch onmogelijk maken.'

4.92 In sommige situaties - waarin betrokkenen werden geconfronteerd met het (deels) verlopen zijn van bepaalde termijnen - heeft het HvJ EG de toepassing van procesregels als onverenigbaar met het effectiviteitbeginsel aangemerkt 'in het licht van de specifieke omstandigheden van de zaak'.(89) Aldus Jans c.s.:(90)

'doet (dit) zich voor in gevallen, waarin de justitiabele moeilijkheden ondervindt bij de uitoefening van zijn aan het gemeenschapsrecht ontleende rechten en die moeilijkheden te wijten zijn aan een bepaald 'wangedrag' van zijn tegenpartij. (...). Onder normale omstandigheden zou het Hof vaak oordelen dat de termijnen redelijk zijn en als zodanig verenigbaar met het effectiviteitsvereiste. Het oordeel valt echter anders uit wanneer de tegenpartij de betrokkene heeft tegengewerkt.'

4.93 Naast de hiervoor besproken beginselen van doeltreffendheid en gelijkwaardigheid, heeft het HvJ EG het beginsel van effectieve rechtsbescherming geformuleerd.(91) Onlangs heeft het HvJ EG in het Unibet arrest(92) wederom overwogen dat dit beginsel een algemeen beginsel van gemeenschapsrecht vormt dat voortvloeit uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten en dat is neergelegd in de artikelen 6 en 13 van het ERVM en dat - bovendien - opnieuw is bevestigd in art. 47 van het Handvest:

'37. Vooraf zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming een algemeen beginsel van gemeenschapsrecht vormt, dat voortvloeit uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten, en dat is neergelegd in de artikelen 6 en 13 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (arresten van 15 mei 1986, Johnston, 222/84, Jurispr. blz. 1651, punten 18 en 19; 15 oktober 1987, Heylens e.a., 222/86, Jurispr. blz. 4097, punt 14; 27 november 2001, Commissie/Oostenrijk, C-424/99, Jurispr. blz. I-9285, punt 45; 25 juli 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Raad, C-50/00 P, Jurispr. blz. I-6677, punt 39, en 19 juni 2003, Eribrand, C-467/01, Jurispr. blz. I-6471, punt 61), en dat ook opnieuw is bevestigd in artikel 47 van het op 7 december 2000 te Nice vastgestelde Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (PB 2000, C 364, blz. 1).'

4.94 Voorts heeft het HvJ EG in dit arrest overwogen dat de nationale rechter de nationale procesregels op een zodanige manier dient uit te leggen dat de rechten die de justitiabelen aan het gemeenschapsrecht ontlenen worden gewaarborgd door een effectieve rechterlijke bescherming:

'44. Bovendien staat het aan de nationale rechter om de procesregels die van toepassing zijn op de bij hem ingestelde vorderingen, zoals het vereiste van een concrete rechtsverhouding tussen de verzoeker en de staat, zoveel mogelijk aldus uit te leggen dat deze regels kunnen worden toegepast op een wijze die bijdraagt tot de verwezenlijking van het in punt 37 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte doel, dat erin bestaat een effectieve rechterlijke bescherming te waarborgen van de rechten die de justitiabelen aan het gemeenschapsrecht ontlenen.'

4.95 Blijkens het vorenstaande fungeren de beginselen van doeltreffendheid, gelijkwaardigheid en effectieve rechtsbescherming als minimum vereisten waaraan alle rechtsstelsels van de lidstaten moeten voldoen. Het HvJ EG beantwoordt derhalve uiteindelijk de vraag of en, zo ja, in welk opzicht een aanpassing van het nationale (proces)recht noodzakelijk is, met het oog op handhaving en toepassing van het gemeenschapsrecht.

4.96 Een kanttekening die geplaatst kan worden, betreft de betekenis die (wellicht) aan het subsidiariteitsbeginsel zou moeten worden toegekend. Dit beginsel heeft betrekking op de verhouding tussen de Gemeenschap en de lidstaten: de gemeenschap treedt - op gebieden die niet onder haar exclusieve bevoegdheid vallen - alleen op (aldus art. 5 EG-verdrag, tweede volzin):

'indien en voorzover de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende door de Lidstaten kunnen worden verwezenlijkt en derhalve vanwege de omvang of de gevolgen van het overwogen optreden beter door de Gemeenschap kunnen worden verwezenlijkt'

4.97 Volgens Jans c.s. zou op grond van het subsidiariteitsbeginsel de inmenging in het nationale procesrecht beperkt moeten blijven:(93)

'Anderzijds is het echter ook belangrijk dat de communautaire inmenging in het nationale (proces) recht alleen tot het noodzakelijke beperkt blijft. Zo'n opvatting sluit het beste aan bij de realiteit van het gedeeld bestuur in een geïntegreerde rechtsorde alsook het beginsel van subsidiariteit.'

4.98 Tegelijkertijd geldt dat door het fenomeen van de 'gedeelde rechtsorde' die door het EG-verdrag in het leven is geroepen, nationale rechters een sleutelrol vervullen bij de ten uitvoer legging van het gemeenschapsrecht, aldus Lenaerts:(94)

'(...), it becomes clear that the coherence of the judicial system of the European Union does not rest solely on the Community courts, but rather on the interlocking system of jurisdiction of the Community courts and the national courts which is cemented together by the principle of upholding the "rule of law"(95) in the Union legal order. (...), the jurisdiction of the Community courts will remain strictly defined by the principle of conferred or attributed competences, and as such, the residual competences left to the national legal systems infuse the national judge as the "juge de droit commun" of Community law. The full accomplishment of such a role at the national level will therefore remain the cornerstone of the future judicial system of the European Union.'

5 De taalkwestie naar nationaal positief recht

Regelgeving - Gebruik van de Nederlandse taal in het bestuurlijk verkeer

5.1 De per 1 juli 1995 in werking getreden afdeling 2.2. van de Awb(96) regelt het gebruik van de taal in het bestuurlijk verkeer. Met de invoering van deze afdeling werd het nog uit de postnapoleontische tijd afkomstige Koninklijk Besluit dat bepaalde dat de Nederlandse taal in administratieve, financiële en gerechtelijke zaken bij uitsluiting wordt behouden, ingetrokken.(97)

5.2 Uit art. 2:6 Awb blijkt dat als hoofdregel voor het bestuurlijk verkeer geldt dat de Nederlandse taal de taal van het bestuur en de rechtspraak is:

1. Bestuursorganen en onder hun verantwoordelijkheid werkzame personen gebruiken de Nederlandse taal, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald.

5.3 In het tweede lid is geregeld dat van de gebruiksverplichting van de Nederlandse taal mag worden afgeweken, indien het gebruik van een andere taal doelmatiger is en de belangen van derden daardoor niet onevenredig worden geschaad:

2. In afwijking van het eerste lid kan een andere taal worden gebruikt indien het gebruik daarvan doelmatiger is en de belangen van derden daardoor niet onevenredig worden geschaad.

5.4 Uit de Nota naar aanleiding van het Verslag komt naar voren waarom de uitzonderingsbepaling noodzakelijk is:

'Zonder een uitzonderingsbepaling als in artikel 2:6, tweede lid, voorgesteld, zou het recht op gebruik van een andere taal in het bestuurlijk verkeer dan het Nederlands alleen dan zijn toegestaan, indien daarin bij wettelijk voorschrift zou zijn voorzien; dit laatste is in het wetsvoorstel geschied met betrekking tot het Fries. Een dergelijk systeem zou niet alleen voor de praktijk ongewenste consequenties hebben maar ook volstrekt onwerkbaar zijn. Het moet mogelijk blijven dat in die gevallen waarin het evident is dat het gebruik van een andere taal gegeven de concrete omstandigheden doelmatiger is en bovendien de belangen van derden daardoor niet onevenredig worden geschaad, ook inderdaad die andere taal mag worden gebruikt.'(98)

5.5 De Fiscale Encyclopedie de Vakstudie, Algemeen deel, merkt hierover op:

'Blijkens de wetsgeschiedenis is de uitzondering van het tweede lid vooral bedoeld voor de toenemende internationalisering en multiculturele ontwikkeling van de Nederlandse samenleving. In het bijzonder wordt daarbij gedacht aan allochtone ingezetenen, die het Nederlands (of het Fries) niet of nauwelijks beheersen.'(99)

5.6 In de Memorie van Toelichting wordt de 'doelmatigheids-eis' nader geconcretiseerd:

5.7 Korteweg-Wiers wijst er echter op dat na de inwerkingtreding van de Awb geen budget meer beschikbaar is voor een zich ten aanzien van bepaalde gevallen (bijvoorbeeld AOW/AWW-aanvragen bij de Sociale Verzekeringsbank) in de praktijk ontwikkelde 'vertaalservice' van de overheid:(101)

5.8 Uit de Memorie van Toelichting blijkt bovendien dat rechtsbescherming een centraal onderdeel vormt van de Awb:(102)

'Het hart van het onderhavige wetsvoorstel bestaat uit twee delen: de regeling van de beschikking, en die van het bezwaar en het administratief beroep in samenhang met enige algemene bepalingen over alle vormen van administratieve rechtsbescherming.'

5.9 Ook Ilsink benadrukt de rechtsbeschermingsgedachte:(103)

'De Algemene wet bestuursrecht (AWB) is geschreven vanuit de rechtsbeschermingsgedachte: bescherming van de burger tegen overheidshandelen.'

5.10 Smit brengt in meer algemene zin over het voetlicht:(104)

'Belastingheffing is een massabedrijf. Deze vaststelling brengt met zich mee dat het feitelijk onmogelijk is om alle van de opvattingen van belanghebbenden afwijkende aanslagen en andere op de omvang van de belastingschuld betrekking hebbende ambtelijke beschikkingen vooraf uitvoerig met de belanghebbende te bespreken.(105) Mede om die reden was er reeds vóór 1 januari 1994, de inwerkingstredingsdatum van de Awb, voor de meeste belastingen als regel steeds sprake van een verplichte voorbehandeling door het bestuur. Deze voorbehandeling, in de vorm van de bezwaarschriftprocedure (...), biedt de belanghebbenden rechtsbescherming als een soort compensatie voor de pragmatische wijze waarop het belastingbedrijf tot en met de primaire besluitfase functioneert.'

Regelgeving - bezwaar- en beroepschriften in een vreemde taal

5.11 Voor de invoering van de Awb liet de wet zich niet uit over de taal waarin het bezwaarschrift moest worden gesteld. Wel werden bij de totstandkoming van de Algemene wet inzake rijksbelastingen door de parlementsleden vragen opgeworpen:(106)

'waarom van de thans geboden gelegenheid geen gebruik is gemaakt om in een aantal gevallen duidelijke en bevredigende resultaten, waartoe de jurisprudentie is gekomen, in een wetstekst te bekrachtigen'(107); (en) 'of in de wet niet vastgelegd dient te worden het uit de jurisprudentie af te leiden vereiste, dat het bezwaarschrift in de Nederlandse taal moet zijn gesteld'.(108)

5.12 Geantwoord werd:(109)

'Wat betreft de door andere leden gedane suggestie om in een aantal gevallen de wetsuitlegging volgens de bestaande jurisprudentie wettelijk te sanctioneren, wijst de [staatssecretaris van Financiën, RN] erop, dat bij de vormgeving van de Algemene wet bewust is gestreefd naar een zoveel mogelijk abstracte formulering van de bepalingen. Deze elasticiteit in de fiscale wetgeving laat (...) aan rechtspraak en wetenschap de bewegingsvrijheid, welke noodzakelijk is om binnen het kader van de wettelijke regeling op de essentiële punten te komen tot een rechtsontwikkeling, die niet alleen een gelijke behandeling van gelijke gevallen bevordert, doch die ook een aanpassing van de wet aan wijzigingen in rechtsopvatting en sociaal-economische verhoudingen kan realiseren. Tegen de opzet van de Algemene wet in zou deze rechtsontwikkeling in belangrijke mate worden afgesneden, indien men, zoals deze leden kennelijk ter wille van de rechtszekerheid voorstaan, een aantal begrippen zou verstarren door deze naar de actuele inhoud, die de jurisprudentie daaraan heeft gegeven, in wetsvormen te corsetteren. Bovendien valt hier het gevaar te duchten, dat juist ten nadele van de rechtszekerheid de nieuwe wetsformulering nieuwe strijdvragen van interpretatie oproept.'

5.13 De wetgever liet het aldus aan de rechter op welke wijze in een vreemde taal gestelde geschriften konden deelnemen aan het rechtsverkeer:(110)

'Daaruit moge volgen, dat aan de jurisprudentie een aanvullende taak moet worden gelaten om op punten van ondergeschikt belang een redelijke oplossing te geven. De [staatssecretaris van Financiën, RN] acht het om redenen van praktische aard niet wenselijk in de wet vast te leggen, dat het bezwaarschrift in de Nederlandse taal moet worden gesteld (...) het opnemen in de Algemene wet van deze details zou een onnodige overlading van de tekst veroorzaken, onnodig, omdat de praktijk hier ook zonder wettelijk voorschrift de juiste weg heeft weten te vinden'

5.14 In de praktijk werden bezwaarschriften in andere talen dan de Nederlandse is behandeling genomen, zoals ook blijkt uit een brief van de staatssecretaris aan de Tweede Kamer:(111)

'Wat betreft bezwaarschriften wordt uit de jurisprudentie inzake de beroepschriften afgeleid dat ook deze in de Nederlandse taal moeten zijn gesteld. In de memorie van antwoord bij het ontwerp van de Algemene wet inzake rijksbelastingen is evenwel opgemerkt dat het om redenen van praktische aard niet wenselijk is in de wet vast te leggen dat een bezwaarschrift in de Nederlandse taal moet zijn gesteld. Hieruit zou kunnen worden afgeleid dat de wetgever de mogelijkheid van een niet in de Nederlandse taal gesteld geschrift nog wilde openhouden. Met name na de beide hierboven genoemde arresten [Hoge Raad 4 november 1970, BNB 1970/253 en Hoge Raad 6 april 1977, BNB 1977/120, RN] wordt in de literatuur wel bepleit dat ook een andere taal dan de Nederlandse - gedacht wordt aan de zogenaamde ,,moderne talen"- toelaatbaar is. In de praktijk worden door de inspecteur ook bezwaarschriften in het Duits, Engels, Frans en Fries in behandeling genomen. Ook in het geval, dat de aanleiding vormde tot de uitnodiging van de commissie is het - in het Engels gestelde - bezwaarschrift toch in behandeling genomen.'

5.15 Thans wordt in art. 6:5 Awb(112) niet uitdrukkelijk voorgeschreven dat een beroepschrift in de Nederlandse taal moet zijn gesteld:

5.16 Deze eis is niet in 1994 in de Awb opgenomen, mede omdat:

'een dergelijke regel in strijd (zou) komen met vele verordeningen en richtlijnen van de Europese Gemeenschappen, waarin is voorgeschreven dat bepaalde documenten in de ene taal gesteld, moeten worden geaccepteerd in een ander land.'(113)

5.17 Wel bepaalt het derde lid van art. 6:5 Awb:

3. Indien het bezwaar- of beroepschrift in een vreemde taal is gesteld en een vertaling voor een goede behandeling van het bezwaar of beroep noodzakelijk is, dient de indiener zorg te dragen voor een vertaling.

5.18 De Memorie van Toelichting houdt in:(114)

5.19 Omdat art. 6:6 Awb de mogelijkheid biedt tot een latere inzending, behoeft de vertaling niet binnen de beroepstermijn te zijn ingezonden. Blijft de vertaling niettemin achterwege, dan kan het beroep op grond van dit artikel niet-ontvankelijk worden verklaard:

5.20 Het beroepschrift kan niet niet-ontvankelijk worden verklaard indien het communautaire of het internationale recht anders voorschrijft.(115) Uit de Memorie van Toelichting blijkt dat in dit verband bijvoorbeeld gedacht kan worden aan:(116)

'(..) artikel 12, tweede lid, van de Verordening (EEG), nr. 222/77 van 13 december 1976, betreffende communautair douanevervoer (PbEG 1977, nr. L 38), waarin onder meer is bepaald dat een douaneformulier wordt ingevuld in een van de officiële talen van de Gemeenschap, aangewezen door de staat van vertrek. Slechts 'voor zover nodig' kan een andere lid-staat een vertaling verlangen.'

5.21 In het kader van de derde evaluatie van de Awb is onderzoek verricht naar mogelijke spanningen tussen de Awb en gemeenschapsrecht. De commissie Ilsink heeft bevonden dat zich geen wezenlijke spanningen voordoen. Wel moeten, ter voorkoming van spanningen, nationale regels en beginselen soms gemeenschapsrechtconform worden uitgelegd.(117)

5.22 Uit art. 6:24 Awb volgt dat dit alles ook geldt in hogere instantie:

Deze afdeling is met uitzondering van artikel 6:12 van overeenkomstige toepassing indien hoger beroep of beroep in cassatie kan worden ingesteld.

5.23 A-G van den Berge merkt in zijn conclusie bij HR 17 april 1996, nr. 29 896, inzake een in de Friese taal gesteld beroepschrift, op over taalproblemen in de procedure in cassatie:(118)

'-4.5. In de toelichtende stukken wordt niet gesproken over de problemen die in een volgende instantie kunnen ontstaan. (119) De procedure in cassatie biedt niet de mogelijkheid alsnog een vertaling te verlangen van een in eerste instantie overgelegd - en geaccepteerd - stuk in een vreemde taal, nog daargelaten dat de partijen in cassatie - zoals deze zaak laat zien - niet dezelfde hoeven te zijn als die welke in eerste instantie optraden. Derhalve zal - als kennisname van een dergelijk stuk noodzakelijk is - zonodig ambtshalve opdracht moeten worden gegeven tot vertaling daarvan.(120) Het Besluit proceskosten fiscale procedures biedt niet de mogelijkheid de kosten daarvan aan een partij in rekening te brengen.(121)'

5.24 In haar aantekening bij dit arrest bespreekt Niesen-Cobben drie mogelijkheden ten aanzien van meegezonden in de Friese taal gestelde processtukken:

'Ten aanzien van meegezonden in de Friese taal gestelde processtukken uit de bezwaar- of beroepsfase kan de Hoge Raad niet van de indiener eisen dat deze voor een Nederlandse versie zorgdraagt. Mijns inziens zijn er nu drie mogelijkheden. Binnen de Hoge Raad is voldoende kennis van de Friese taal aanwezig, zodat het oordelen over de processtukken geen probleem oplevert. De Hoge Raad kan ambtshalve zorgdragen voor een Nederlandse versie. Hiermee komen de kosten uiteraard ten laste van de Hoge Raad, hetgeen waarschijnlijk op bezwaren zal stuiten. De derde mogelijkheid is dat de Hoge Raad een oordeel geeft op basis van de in het Nederlands gestelde processtukken, zonder acht te slaan op de Friese processtukken. Indien de Hoge Raad deze laatste mogelijkheid, vanwege de kosten, gaat gebruiken, doet een belanghebbende uit de provincie Friesland zichzelf te kort indien hij niet zelf voor een Nederlandse versie van de processtukken zorgt. Daarmee zou van de bedoelde en beoogde gelijkwaardigheid tussen de Friese en de Nederlandse taal weinig overblijven.'

Rechtspraak

5.25 Voor de invoering van art. 6:5, lid 3 Awb met ingang van 1 januari 1994 gold de in de jurisprudentie ontwikkelde regel dat een beroepschrift in fiscale zaken in de Nederlandse taal moest zijn gesteld.

5.26 Zo overwoog de Hoge Raad in zijn arrest van 13 januari 1926, B. 3759, met betrekking tot een aan de Hoge Raad gerichte brief in het Duits:

'dat bij bovenbedoeld geschrift de onderteekenaar blijkbaar beroep in cassatie ... wenscht in te stellen, maar hij in dat beroep is niet- ontvankelijk, omdat art. 19 van de wet van 19 December 1914 (Stbl. no. 564), bepalende, dat het beroep in cassatie wordt ingesteld door het inzenden van een beroepschrift in cassatie, daarbij enkel het oog kan hebben op een in de Nederlandsche taal gesteld beroepschrift en de onderteekenaar van bovenbedoeld geschrift aan dezen eisch der wet niet heeft voldaan.'(122)

5.27 Wel diende belanghebbende in de gelegenheid te worden gesteld zijn beroepschrift aan te vullen met een vertaling:(123)

5.28 Het Gerechtshof Leeuwarden verklaarde in zijn uitspraak op verzet belanghebbende niet-ontvankelijk, omdat hij het in de Engelse taal gestelde verzetschrift niet binnen de daartoe door de voorzitter van de belastingkamer gestelde termijn had vervangen door een in de Nederlandse taal gesteld verzetschrift.(124) Het Hof hechtte waarde aan de goede procesorde (en veronderstelt derhalve geen talenkennis aanwezig bij de tegenpartij) en overwoog bovendien dat deze uitleg van art. 28 AWR niet in strijd komt met enige internationale verdragsbepaling:

5.29 In zijn arrest 6 april 1977, nr. 18 173, sprak de Hoge Raad niettemin niet de niet-ontvankelijkheid van een niet in de Nederlandse taal gesteld cassatieberoepschrift uit, doch volstond met de overweging dat nu het beroepschrift niet in de Nederlandse taal was gesteld, de Hoge Raad op de inhoud daarvan niet kon ingaan. (125) De Hoge Raad stelde derhalve eventueel ambtshalve een onderzoek naar de juistheid van de aangevallen uitspraak in:

5.30 De Hoge Raad ging - anticiperend op de nieuwe regeling in de Awb - op 17 april 1996, nr. 29 896, inzake een in de Friese taal gesteld beroepschrift, 'om', maar verbond hieraan de voorwaarde dat het gebruik van die taal een goede behandeling van het beroep niet belemmert:(126)

'3.6. Gegeven de onder 3.5 vermelde ontwikkelingen moet worden geoordeeld dat ook reeds ten tijde van de behandeling voor het Hof gold dat het bepaalde in artikel 28 (in de tot 1 januari 1994 gegolden hebbende tekst) van de Algemene wet inzake rijksbelastingen niet eraan in de weg staat een beroep dat is ingesteld bij het Gerechtshof te Leeuwarden door het indienen van een in de Friese taal gesteld beroepschrift ontvankelijk te achten mits het gebruik van die taal een goede behandeling van het beroep niet belemmert.'

5.31 Thans is aan de rechter op grond van art. 6:5, lid 3 Awb een discretionaire bevoegdheid toegekend ten aanzien van het vragen van een vertaling.

5.32 De Hoge Raad heeft in zijn arrest van 22 maart 1995, nr. 30 137,(127) bij een cassatieberoepschrift in de Duitse taal, omdat een vertaling daarvan voor een goede behandeling van het beroep (blijkbaar) niet nodig was, de rekwirant van cassatie niet gevraagd te zorgen voor een vertaling:

5.33 Ook op 16 december 1999 nam de Hoge Raad kennis van een cassatieberoepschrift in de Duitse taal:(128)

5.34 In sommige andere gevallen heeft de Hoge Raad echter, na het uitblijven van een vertaling, het cassatieberoepschrift niet-ontvankelijk verklaard:(129)

5.35 De Raad van State heeft op 26 november 2004, evenals de Rechtbank in de onderhavige zaak ten aanzien van het beroepschrift, een hoger-beroepschrift in een vreemde taal op voet van art. 8:54 Awb kennelijk niet-ontvankelijk verklaard:(130)

5.36 Voor Hof Arnhem vormde het uitblijven van een Nederlandse vertaling van een in de Duitse taal gesteld beroepschrift evenwel geen reden voor een niet-ontvankelijk verklaring:(131)

'Het Hof vindt hierin nochtans geen reden voor niet-ontvankelijkverklaring. De verweerder heeft de ontvangst van het bezwaarschrift bevestigd en de aangevallen uitspraak gesteld in de Duitse taal, zij het beide met het voorbehoud '(Wir versuchen auf deutsch zu schreiben)', en zich voorts kennelijk niet belemmerd gevoeld in zijn verweer. Hij roept evenmin zelf de niet-ontvankelijkheid van het beroep in.'

5.37 Met betrekking tot de weigering van in een vreemde taal gestelde processtukken oordeelde de ABRvS:(132)

'(...) De rechtbank heeft die stukken ten onrechte niet alle bij de beoordeling van het geschil betrokken. Uit art. 6:5, derde lid, Awb moet worden afgeleid dat in een vreemde taal gestelde processtukken niet zonder meer om reden dat deze niet zijn vertaald kunnen worden geweigerd. Van belang is of vertaling voor een goede behandeling ervan noodzakelijk is.'

5.38 De Rechtbank te Maastricht oordeelde dat de gemeente Kerkrade ten onrechte een Nederlandse vertaling van een in de Duitse taal opgesteld bezwaarschrift noodzakelijk had geacht voor een goede behandeling van het bezwaar:(133)

'De aard, inhoud en strekking van zowel de aanvraag als het bezwaarschrift nopen vooralsnog niet tot de conclusie dat verweerder zich in het onderhavige geval terecht op het standpunt heeft gesteld, dat een Nederlandse vertaling van het bezwaarschrift voor een goede behandeling van het bezwaar noodzakelijk is. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat het Duits dat eiser bezigt zeker geen hoog wetenschappelijk gehalte heeft. Het is dan ook moeilijk voorstelbaar dat verweerder enkel vanwege het ontbreken van een Nederlandse vertaling van het Duitse bezwaarschrift van eiser niet zou weten waar het in de kern genomen om draait, zelfs wanneer juist zou zijn wat verweerder beweert, namelijk dat binnen de verantwoordelijke vaksector, de bezwaarschriftencommissie én het verantwoordelijk bestuursorgaan diverse personen de Duitse taal in geschrift onvoldoende machtig zijn. De vrees van verweerder dat daardoor een goede voorbereiding van de besluitvorming en een zorgvuldige afweging van belangen in het gedrang komt, deelt de rechtbank dan ook niet. Bovendien zou de rechtbank het al bijna een feit van algemene bekendheid durven noemen, dat voor een niet onaanzienlijk aantal inwoners van Kerkrade het Duits en niet het Nederlands de moedertaal is. Dat dan juist in die gemeente zo zwaar wordt getild aan een Nederlandse vertaling van een in eenvoudig Duits gesteld bezwaarschrift acht de rechtbank slechts verklaarbaar vanuit de aard van de zaak als principekwestie. Geheel in de lijn van het Duitse gezegde "Der Klügere gibt nach" zou verweerder er in deze zaak goed aan doen die principes over boord te zetten.'

5.39 Naar het oordeel van de Rechtbank had het in het onderhavige geval bovendien, alvorens eiser niet-ontvankelijk te verklaren, zonder meer in de rede gelegen eiser de gelegenheid te bieden ter zake te worden gehoord:

'Immers, zoals eiser zelf heeft aangegeven en ter zitting door verweerders gemachtigde is bevestigd, spreekt eiser redelijk tot goed Nederlands en ook het lezen van het Nederlands gaat hem goed af. Het houden van een hoorzitting zou derhalve voor eiser een uitgelezen kans zijn geweest om mondeling naar voren te brengen wat hij op schrift kennelijk niet anders dan in het Duits weet te formuleren. Anderzijds had een hoorzitting aan de kant van verweerder kunnen bijdragen aan meer inzicht in het antwoord op de vraag of in deze zaak een vertaling in het Nederlands van het in de Duitse taal geschreven bezwaarschrift voor een goede behandeling van het bezwaar werkelijk noodzakelijk is. De hoorplicht als neergelegd in art. 7:2 Awb vormt een essentieel onderdeel van de bezwaarprocedure. Volgens vaste rechtspraak kan daar met toepassing van art. 7:3 aanhef en onder a Awb slechts van worden afgeweken, indien omtrent de uitkomst van de bezwaarprocedure redelijkerwijs geen twijfel mogelijk is.'

Doctrine voor invoering van de Awb

5.40 Voor de invoering van de Awb liet de wet (art. 23 AWR) zich niet uit over de taal waarin het bezwaarschrift moest worden gesteld.(134)

5.41 Van Soest merkt over deze situatie op een voordracht, uitgesproken op 17 februari 1978 te Tilburg ter gelegenheid van het 25-jarig bestaan van de post-doctorale opleiding voor belastingdeskundige, het volgende op:(135)

'Daargelaten nu wat er zij van de theorieën over de abstracte begripsvorming in het algemeen (en van de vraag of dat nu op dit gebied wel juist wordt toegepast), juist ten aanzien van het vereiste van de Nederlandse taal meen ik, dat, naar de op dat moment bekende inzichten, de wetgever te kort schoot. Het moet een beslissing van de wetgever zijn en niet van de rechter, op welke wijze in een vreemde taal gestelde geschriften kunnen deelnemen aan het rechtsverkeer. En dat de praktijk zijn weg had weten te vinden, is juist, ja, namelijk door ten minste die ene Duitser de weg naar het Reichswald te wijzen en die ene Fries de weg naar de Zeven Wouden.'

5.42 Hofstra meent ten aanzien van onzekerheden door 'taalmoeilijkheden':(136)

'Met name de motivering, het stellen van feiten en de conclusie vorderen een uiteenzetting waaromtrent onzekerheden door taalmoeilijkheden ontoelaatbaar zijn.'

5.43 De heersende leer omtrent bezwaarschriften in een vreemde taal luidde in de doctrine aldus Van Soest:(137)

'Met betrekking tot bezwaarschriften was de doctrine reeds eerder geneigd een geschrift in een vreemde taal ontvankelijk te achten(138) mits "een taal wordt gebezigd, waarvan in redelijkheid mag worden aangenomen, dat zij door de inspecteur voldoende wordt verstaan"(139)

5.44 In dezelfde zin Feteris:(140)

'In de literatuur wordt aangenomen dat ook bezwaarschriften in een andere taal rechtsgeldig zijn, waarbij veelal de eis wordt gesteld dat het moet gaan om een taal die voor de inspecteur begrijpelijk is.'(141)

5.45 Van Soest gaat er van uit dat het voor de verstaanbaarheid van het aangevoerde wenselijk is van de in Nederland rechtzoekenden te verlangen, dat zij zich in het Nederlands uitdrukken:(142)

'(...) Bovendien nemen weliswaar de internationale contacten toe, maar daar tegenover de vanzelfsprekendheid van de kennis van moderne talen onder academici zoals inspecteurs en raadsheren af. Daar komt nog bij, dat de ervaring uitwijst, dat een uit Nederlandse woorden samengesteld betoog niet zelden reeds zeer moeilijk verstaanbaar is voor wie uit Nederland stamt, het is maar de vraag, of eindexamenkennis van Frans en Duits voldoende is om een in een van die talen gesteld stuk werkelijk te begrijpen, als het om het belastingrecht gaat.'

5.46 Ook Langereis meent dat de rechter niet moet vertrouwen op zijn talenkennis:(143)

'(...) het maar de vraag is of een inspecteur en rechter met eindexamenkennis van deze talen werkelijk in staat zijn een in die talen gesteld stuk werkelijk te begrijpen.'

5.47 Volgens Nieuwenhuis zouden overigens, daar waar het Voorbereidend Wetenschappelijk Onderwijs het laat afweten ('Men kan zich slechts verbazen over de snelheid waarmee het taalkundig fundament van de rechtenstudie is gesloopt'), rechtenfaculteiten over moeten gaan tot het aanbieden van Frans en Duits taalonderwijs:(144)

'... de faculteit der rechtsgeleerdheid [staat] voor een tweesprong. Linksaf; berusten in deze situatie en het rechtsvergelijkend perspectief van de Nederlandse rechtstraditie laten verschrompelen tot parafrase van Engelstalige compalitiewerken. Of rechtsaf; het voorbereidend wetenschappelijk onderwijs zelf ter hand nemen door het aanbieden van juridisch Frans, Duits en Engels. Dergelijke propedeutische activiteiten zijn niet nieuw. Zijn krap vierjarig verblijf aan de Leidse Universiteit besteedde Hugo de Groot vooral aan de bestudering van het Grieks en het Arabisch. Toch is het met de man, ook als jurist, nog goed gekomen.'

5.48 Langereis signaleert dat een ongelijke behandeling zou kunnen ontstaan:(145)

5.49 Hij bepleit een regeling soortgelijk aan die bij sociale verzekeringen:(146)

'Het is ten slotte de vraag waarom in het belasting recht niet een regeling kan worden opgenomen soortgelijk aan die bij de sociale verzekeringen. In de verdragen inzake de sociale zekerheid, waarbij Nederland partij is, is geregeld in welke vreemde taal een klaagschrift mag zijn opgesteld. Deze verdragen bepalen dat autoriteiten, organen of rechterlijke instanties van een Verdragstaat verzoekschriften enz. niet mogen afwijzen op grond van het feit, dat zij zijn gesteld in de officiële taal van de andere Verdragstaat.(147)'

5.50 Ook Feteris wijst in dit verband op het bestaan van ruimere voorschriften:(148)

'Voor sociale-verzekeringszaken bestaan ruimere voorschriften: in dat kader bestaan internationale en supranationale regelingen op grond waarvan een geschrift niet mag worden geweigerd vanwege het feit dat het in de taal van een andere verdragsstaat is gesteld(149).'

5.29 Terzijde stel ik vast dat Langereis, voor de invoering van de Awb, de vraag heeft opgeworpen of er argumenten zijn die ervoor pleiten om anderstalige cassatieberoepschriften ook inhoudelijk te laten meetellen. Hij is van mening: (150)

'Die argumenten lijken er inderdaad te zijn. Onze belastingwetten betrekken vele in het buitenland wonende natuurlijke en rechtspersonen in de heffing. Nederland heft ook inkomstenbelasting van hier werkende, onder meer uit West-Duitsland afkomstige, 'grensarbeiders', en van in Nederland wonende beambten van internationale organisaties zoals de NATO, het Internationaal Gerechtshof, het Internationaal Octrooibureau en multinationale ondernemingen. Ten slotte kan men denken aan de immigranten, vooral uit mediterrane landen en voormalige overzeese gebiedsdelen, die vaak het Nederlands, althans in geschrift, niet goed machtig zijn.'

Literatuur na de invoering van de Awb

5.52 Artikel 6:5, derde lid, Awb biedt de mogelijkheid dat een bezwaar- of beroepschrift in een vreemde taal wordt gesteld. De indiener moet niettemin zorg dragen voor een vertaling wanneer dat voor een goede behandeling van het bezwaar nodig is (zie 5.11 tot en met 5.23).

5.53 Röben is van mening:(151)

5.54 Ook Feteris heeft gesignaleerd dat in de praktijk van geschriften in het Engels, Duits en Frans meestal geen vertaling wordt verlangd.(152) Bovendien bepleit hij dat ook vertaling in een andere taal in sommige gevallen aanvaardbaar is: (153)

'De wet eist geen vertaling in het Nederlands. Vertaling in een andere taal, bv. het Engels, zal aanvaardbaar zijn wanneer op die manier een goede behandeling van het bezwaar mogelijk wordt gemaakt.'

5.55 Niessen-Cobben merkt op:(154)

'De Algemene wet bestuursrecht verlangt niet dat het beroepschrift in de Nederlandse taal is gesteld. Artikel 6:5, derde lid, Awb bepaalt wel dat indien het beroepschrift in een vreemde taal is gesteld en een vertaling voor een goede behandeling van het beroep noodzakelijk is, de indiener zorg dient te dragen voor een vertaling. De beslissing in hoeverre een vertaling noodzakelijk is, wordt door de rechter genomen(155).'

5.56 Minjon spreekt ten aanzien van de bevoegdheid tot het vragen van een vertaling van een 'discretionaire bevoegdheid'.(156)

5.57 A-G van den Berge is in zijn conclusie bij het arrest van de Hoge Raad van 17 april 1996, inzake een beroepschrift bij Hof in de Friese taal, hierover het volgende van mening:(157)

'4.4 (...) Ik betwijfel of dat [een 'discretionaire bevoegdheid', RN] juist is. Het lijkt mij eerder dat de rechter, ook al zou hij zelf geen behoefte hebben aan een vertaling, een verzoek van de wederpartij om een vertaling te vragen in de regel behoort te honoreren. Het lijkt mij bovendien dat de wederpartij, als de rechter aan zijn verzoek geen gevolg geeft, er recht op heeft dat die beslissing in hogere instantie kan worden getoetst.'

5.58 Van Buuren en Borman tekenen bij de met art. 6:5, lid 3 Awb vergelijkbare bepaling art. 4:5, lid 2 Awb aan:(158)

'Lid 2 biedt het bestuursorgaan de bevoegdheid een vertaling te verlangen van een aanvraag of gegevens of bescheiden bij een aanvraag die in een vreemde taal zijn gesteld. Voorwaarde is dat een vertaling nodig is voor een beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking. Hierbij dient in het bijzonder gedacht te worden aan de belangen van eventuele derden wanneer die inde procedure van voorbereiding van de beschikking een rol kunnen spelen.'

5.59 Ten slotte dient te worden gewezen op het feit dat de niet-ontvankelijk verklaring op voet van art. 6:6 Awb wegens het ontbreken van een noodzakelijk geachte vertaling facultatief is:

'Het bezwaar of beroep kan niet-ontvankelijk worden verklaard, indien: (a) niet is voldaan aan artikel 6:5 (...). Mits de indiener de gelegenheid heeft gehad het verzuim te herstellen binnen een hem daartoe gestelde termijn.' [cursivering RN]

5.60 De Fiscale Encyclopedie de Vakstudie, Algemeen deel, is hierover van mening:(159)

'Men mag evenwel aannemen dat, zeker als de indiener in het buitenland woont, bij de toepassing de nodige soepelheid zal worden betracht. Daarbij zal in ieder geval ruimschoots de mogelijkheid van herstel worden geboden.'(160)

5.61 NDFR commentator Van Immerseel tekent aan bij art. 6:6 Awb: (161)

'Omdat de inspecteur op basis van de tekst van art. 6:6 Awb, in geval van verzuim van vormen als bedoeld in art. 6:5 Awb, vrij is om al dan niet te besluiten tot niet-ontvankelijkheid, heeft hij deze vrijheid ook nadat hij belastingplichtige heeft verzocht om verzuimen in het bezwaarschrift te herstellen en belastingplichtige dit achterwege laat.'

5.62 Ilsink merkt op over de mogelijkheid tot herstel van verzuim in beroep:(162)

'Maakt de inspecteur - (...) - gebruik van de hem in art. 6:6 AWB gegeven bevoegdheid de belanghebbende niet-ontvankelijk in zijn bezwaar te verklaren, dan valt daarmee het doek voor belanghebbende. In beroep kan hij zijn verzuim niet herstellen; de zaak kan dan niet ten gronde worden berecht. Dat laatste is slechts anders indien de inspecteur zijn bevoegdheid heeft misbruikt of anderszins in strijd heeft gehandeld met enig beginsel van behoorlijk bestuur.'

5.63 Ilsink plaatst echter meteen ook een kanttekening, met een beroep op de Memorie van Antwoord(163):

'Aangenomen mag worden dat de belastingdienst art. 6:6 AWB met de nodige soepelheid zal toepassen, zulks indachtig het aloude adagium: fortiter in re, suaviter in modo.'

Gebruik van een vreemde taal bij bestuurlijke boeten

5.64 Volgens art. 6, lid 3, letter e, EVRM heeft een ieder bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde strafvervolging het recht op kosteloze bijstand van een tolk indien hij de taal die ter zitting wordt gebezigd niet verstaat of niet spreekt. (Zie 4.25 t/m 4.34).

5.65 Het recht op een door het rijk betaalde tolk in de bezwaarfase is, indien een bestuurlijke boete aan de orde is, in de Nederlandse wetgeving gecodificeerd in art. 67l, lid 3, AWR:

3. Op verzoek van de belastingplichtige of de inhoudingsplichtige die de Nederlandse taal onvoldoende begrijpt, draagt de inspecteur er zorg voor dat een tolk wordt benoemd die de belastingplichtige of de inhoudingsplichtige tijdens het verhoor kan bijstaan, tenzij redelijkerwijs kan worden aangenomen dat daaraan geen behoefte bestaat; aan de tolk wordt ten laste van het Rijk een vergoeding toegekend ingevolge de Wet tarieven in strafzaken.

5.66 Uit paragraaf 13 Besluit bestuurlijke boeten belastingdienst 1998 volgt dat de inspecteur het verhoor moet afbreken als blijkt dat de beheersing van de Nederlandse taal bij de belanghebbende onvoldoende is:

5.67 In de beroepfase verschaft art. 8:49 Awb de rechter de bevoegdheid om in het kader van het vooronderzoek een tolk te benoemen:

De rechtbank kan een tolk benoemen.

5.68 Ingevolge art. 8:60, lid 1, Awb is deze bevoegdheid ook aan de rechter toegekend ter zitting:

1. De rechtbank kan getuigen oproepen en deskundigen en tolken benoemen.

5.69 Volgens HR 22 maart 1995, nr. 30.137, BNB 1995/153, rust op de rechter een motiveringsplicht als hij geen tolk benoemt in een geval waarin een partij die het Nederlands kennelijk niet voldoende beheerst, zonder de bijstand van een tolk wordt gehoord:

'3.2. Voor het geval in cassatie wordt geklaagd dat het horen van een ter zitting van het gerechtshof verschenen belanghebbende, die blijkens de uitspraak van het gerechtshof en de stukken van het geding kennelijk de Nederlandse taal niet voldoende beheerst, heeft plaatsgevonden zonder de bijstand van een tolk, dient de uitspraak de redenen in te houden waarom zulks is geschied.'

5.70 Art. 8:36 Awb bepaalt dat de kosten van een door de rechter benoemde tolk worden gedragen door de Staat:

'1. Aan de door de rechtbank opgeroepen getuigen, deskundigen en tolken en de deskundigen die een onderzoek als bedoeld in artikel 8:47, eerste lid, hebben ingesteld, wordt ten laste van het Rijk een vergoeding toegekend. Het bij en krachtens de Wet tarieven in strafzaken bepaalde is van overeenkomstige toepassing. (...)'

5.71 In art. 67g, lid 3, AWR is voorts vastgelegd dat bij een boete oplegging de kennisgeving moet geschieden in een voor de belanghebbende begrijpelijke taal, mits deze daarom verzoekt:

3. Op verzoek van de belastingplichtige of de inhoudingsplichtige die de kennisgeving wegens zijn gebrekkige kennis van de Nederlandse taal onvoldoende begrijpt, draagt de inspecteur er zoveel mogelijk zorg voor dat de in die kennisgeving vermelde gronden aan de belastingplichtige of de inhoudingsplichtige worden medegedeeld in een voor hem begrijpelijke taal.

5.72 Uit onderzoek van de Belastingdienst blijkt overigens dat belastingplichtigen in de praktijk zeer zelden een beroep doen op het recht op een vertaling van de gronden waarop een boete berust of op het recht op bijstand van een tolk.(165)

5.73 Enerzijds heeft de wetgever aldus specifieke rechten (vgl. art. 6, lid 3, onderdelen a en e EVRM) gecodificeerd, anderzijds is niets bepaald over (de kosten) van de vertaling van een bezwaar of beroepschrift.

5.74 De vraag rijst of het verlangen van een Nederlandse vertaling van een bezwaar- of beroepschrift in een vreemde taal moet worden aangemerkt als een belemmering in de gang naar de rechter in de zin van art. 6 EVRM en, zo ja, in hoeverre deze belemmering te rijmen valt met art. 6 EVRM.

5.75 Vastgesteld kan worden is dat de Hoge Raad uitgaat van een toepassing van het EVRM zoals dat volgens het Hof in Straatsburg uitgelegd dient te worden.(166) Bovendien past de Hoge Raad soms ook op grond van ongeschreven procesrecht (bepaalde) regels uit het EVRM naar analogie toe.(167)

5.76 Het Hof stelt centraal dat het recht op toegang tot de rechter voor de betrokkene effectief moet zijn. Er moet aldus een reële mogelijkheid bestaan om formeel bestaande beroepsmogelijkheden te benutten (zie 4.19). Het Hof heeft daarnaast staten ruime beoordelingsvrijheid gelaten bij het reguleren van de toegang naar de rechter (zij mogen voorwaarden verbinden aan het instellen van een beroep bij de rechter), echter beperkingen zijn niettemin slechts toegestaan met het oog op een gerechtvaardigd doel en er moet een redelijke mate van evenwicht bestaan tussen dit doel en de daartoe getroffen maatregelen (zie 4.20).

5.77 Het verdient bovendien opmerking dat in het fiscale boetestelsel, waarin de administratie bestraft zonder enige voorafgaande rechterlijke beoordeling, de bestrafte het initiatief moet nemen om tot een rechterlijke beoordeling te geraken. Het ontvankelijkheidsrisico is aldus verlegd van de staat naar de burger (zie 4.18).

5.78 Volgens de Hoge Raad werd de toegang tot de cassatierechter niet 'wezenlijk' belemmerd door heffing van een griffierecht van f 160, hoewel de belastingplichtige aanvoerde dat zij veel schulden had en slechts in het genot was van een bijstandsuitkering: (168)

'Nu het beroep mede een boete betreft, moet worden beoordeeld of de heffing van het griffierecht in strijd is met het in artikel 6, lid 1, EVRM gewaarborgde recht op toegang tot de rechter. Daarbij moet worden vooropgesteld dat niet iedere heffing van griffierecht in strijd is met het evenverrmelde recht op toegang tot de rechter, aangezien bedoelde verdragsbepaling zich slechts verzet tegen heffing van een zodanig bedrag aan griffierecht, dat dit - mede gelet op de voor de belastingplichtige in het geding zijnde belangen - een wezenlijke belemmering van de toegang tot de rechter vormt (HR 17 juni 1992, nr. 27 723, BNB 1992/277). Van het in het onderhavige geval in cassatie verschuldigde griffierecht van ƒ 160 kan niet worden gezegd dat het de toegang tot de rechter wezenlijk belemmert.'

5.79 HR 8 maart 2002, nr. 34.992, met concl. A-G- Wattel,(169) besliste dat de verplichting om een bezwaarschrift te motiveren geen schending vormt van het recht op toegang tot de rechter:

5.80 In een uitspraak van 18 april 2007 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State(170) overwogen dat het recht op toegang tot de rechter niet absoluut is:

'2.1.3 (... ) De nationale wetgever mag hierop bepaalde beperkingen aanbrengen, mits die niet zo ver gaan dat het recht op toegang tot de rechter niet meer effectief kan worden uitgeoefend. Voorts moeten beperkingen een legitiem doel dienen en evenredig zijn. (...) Het uit artikel 6:13 van de Awb voortvloeiende vereiste houdt naar het oordeel van de Afdeling dan ook niet een dusdanige beperking in van het recht op toegang tot de rechter, dat dit niet meer effectief zou kunnen worden uitgeoefend.'

5.81 In het licht van de vereisten van art. 6 EVRM en 14 IVBPR heeft Smit een aantal 'stekeligheden' aangestipt betreffende de fiscale bezwaarfase die de gang naar de rechter kunnen belemmeren.(171) Hij benoemt onder meer ook het volgende geval:

'Indien de inspecteur op goede gronden een Nederlandse vertaling verlangt van een in een vreemde taal opgesteld bezwaarschrift zijn de mogelijke vertalingskosten in een 'criminal' zaak voor rekening van de overheid.(172) Mocht de overheid betaling weigeren, dan kan dit een onaanvaardbare belemmering opleveren voor de gang naar de rechter.'

5.82 Feteris is van mening dat het verlangen van een vertaling op voet van art. 6:5, lid 3, Awb geen belemmering hoeft te betekenen voor de toegang tot de rechter:(173)

'Dit behoeft geen belemmering voor de toegang tot de rechter te zijn wanneer de belanghebbende een redelijke termijn krijgt om een Nederlandse tekst te produceren, en eventuele daaraan verbonden kosten van een tolk of vertaler niet voor zijn rekening komen wanneer hij het Nederlands niet voldoende beheerst(174).'

5.83 Feteris leidt uit het Luedicke arrest af, dat de kosten van een vertaling van een bezwaarschrift in een 'criminal' zaak voor rekening dienen te komen van de Nederlandse staat:(175)

'(...) ten aanzien van de kosten van vertaling is art. 6, lid 3, letter e, EVRM van belang. Uit het arrest-Luedicke e.a. van het EHRM kan mijns inziens worden afgeleid dat deze bepaling met zich meebrengt dat kosten van vertaling van een bezwaarschrift tegen een administratieve sanctie die 'criminal' is, niet behoren te drukken op de bestrafte die de Nederlandse taal niet machtig is.'

5.84 In dezelfde zin Pechler en Feteris:(176)

'Op grond van lid 3, letter e, van deze bepaling [art. 6 EVRM, RN] heeft de betrokkene recht op kosteloze bijstand van een tolk als hij de taal van het gerecht niet beheerst. Dit betekent op grond van jurisprudentie van het EHRM dat in ieder geval een deel van de processtukken, zowel van de belastingplichtige als van de rechter en de inspecteur, op kosten van de overheid moet worden vertaald.'

5.85 Pechler en Feteris merken bovendien nog op dat het recht op een vertolking of vertaling niet mag worden beperkt tot gevallen waarin de belanghebbende daarom vraagt:(177)

'De strafkamer van de Hoge Raad hanteert het criterium dat sprake moet zijn van een ernstig vermoeden dat de betrokkene het Nederlands niet begrijpt.(178) Zo'n vermoeden kan bijvoorbeeld naar voren komen uit eerdere contacten tussen het bestuursorgaan en de betrokkene. In dat geval moet de overheid zo nodig ambtshalve voor een tolk of vertaler zorg dragen.(179)'

6 Synthese

6.1 Art. 6:5, lid 3, Awb geeft de mogelijkheid een bezwaar- of beroepschrift in een vreemde taal te stellen. Slechts indien een vertaling voor een goede behandeling van het bezwaar of beroep noodzakelijk is, dient de belanghebbende daarvoor zorg te dragen. Grijpt hij de hem daartoe te bieden gelegenheid niet aan, dan kan het bezwaar of beroep niet-ontvankelijk worden verklaard (zie 5.15 tot en met 5.22).

6.2 Volgens de Memorie van Toelichting is hier sprake van een glijdende schaal (zie 5.18). De wetgever heeft het aan de discretie van de rechter overgelaten te beoordelen of in een dergelijk geval de zaak, ook zonder vertaling, in behandeling kan worden genomen. Voorts moet rekening worden gehouden met dwingende verplichtingen op grond van het volkenrecht en/of het communautaire recht.

6.3 De praktijk laat een uiteenlopend beeld zien (zie 5.25 tot en met 5.39). Van - eenvoudige - geschriften in het Engels, Duits en Frans wordt een vertaling meestal niet noodzakelijk geacht.

6.4 In boetezaken dienen de waarborgen die het Hof in Straatsburg aan toegang tot een rechter stelt, in acht te worden genomen (zie 4.4 tot en met 4.31). In vergelijking met een 'klassiek strafprocesmodel' moet worden vastgesteld dat in het fiscale boetestelsel het ontvankelijkheidsrisico is verlegd van de staat naar de burger. Mits alle waarborgen die art. 6 EVRM biedt in acht worden genomen, verzet dit artikel zich niet tegen dit bestuursrechtmodel.

6.5 Het blijkt dat het Hof de 'vertaal-waarborg' van art. 6, lid 3, letter e, EVRM ruim opvat (zie 4.21 tot en met 4.28). Het recht op een tolk in de bezwaarfase van boetezaken is in Nederland gecodificeerd in art. 67l, lid 3, AWR. Ten aanzien van een recht op vertaling van een bezwaar- of beroepschrift is daarentegen niets gecodificeerd.

6.6 Op grond van de rechtspraak van het Hof dient het recht op een tolk ruim te worden uitgelegd (zie 4.21 tot en met 4.28 en 5.64 tot en met 5.85 ), waardoor de vertalingskosten van een bezwaar- of beroepschrift in boetezaken mijns inziens voor rekening van de staat moeten komen. Een weigering levert een onaanvaardbare belemmering op voor de toegang naar de rechter en is derhalve in strijd met het recht op een eerlijk proces in de zin van art. 6 EVRM.

6.7 Het lijkt mij het meest efficiënt als de inspecteur in boetezaken geen vertaling van bezwaarschriften verlangt van een belastingplichtige die het Nederlands niet beheerst, maar zelf zorg draagt voor een vertaling, als hij daaraan behoefte heeft. Hetzelfde kan worden gezegd voor rechters in de beroepsfase.

6.8 De vraag rijst of deze conclusie ook kan worden doorgetrokken naar geschillen waarin geen boete in het spel is. Hoewel enige aanwijzingen bestaan dat het EVRM invloed kan hebben op de vorming en uitlegging van het recht buiten zijn directe werkingsbereik, kunnen tot op heden in fiscale niet-boetezaken geen rechten aan het EVRM worden ontleend.

6.9 Naast het Hof in Straatsburg staat ook het HvJ EG garant voor de bescherming van mensenrechten, zoals thans is gecodificeerd in art. 6 EU-verdrag. Het HvJ EG ontleent daarbij inspiratie aan mensenrechtenverdragen (en dus - meer in het bijzonder - aan art. 6 EVRM). Tevens is in de preambule van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie de toepassing van de rechten van de mens plechtig afgekondigd.

6.10 In art. 47 van het Handvest is het recht op een doeltreffende voorziening in rechte vastgelegd, welk recht een ruimere werkingsfeer toekomt dan het recht van art. 6 EVRM (de beperking tot de betwistingen betreffende burgerlijke rechten en verplichtingen of tot strafrechtelijke vervolging geldt niet ten aanzien van het recht van de Unie en de toepassing ervan, zie 4.75). Volgens art. 21 en 22 van het Handvest moet bovendien taalverscheidenheid worden gerespecteerd en moet discriminatie op basis van taal bij het ten uitvoer brengen van het recht van de Unie worden voorkomen.

6.11 Naar mijn mening is, mede gezien het feit dat het Verdrag van Lissabon nog niet in alle landen is geratificeerd, het Handvest echter te vaag om er (thans) rechten en plichten aan te ontlenen voor de hier aan de orde zijnde vraag.

6.12 Wel kan worden gewezen op hetgeen is bepaald in art. 84, lid 4, van EG-verordening 1408/71 inzake sociale zekerheid (zie 4.86). Een geschrift mag niet worden geweigerd vanwege het feit dat het in de taal van een andere verdragsstaat is gesteld. In sociale-verzekeringzaken kan art. 6:5, lid 3, Awb dus niet onverkort worden toegepast.

6.13 Voorts is geconstateerd dat door het EG-verdrag een gedeelde rechtsorde in het leven is geroepen. De tenuitvoerlegging van het gemeenschapsrecht geschiedt voor het grootste gedeelte door nationale rechters. In principe geldt hierbij als uitgangspunt - dus los van eventuele specifieke eisen die worden voorgeschreven in secundaire Europese regelgeving - het beginsel van nationale procedurele autonomie. De Awb moet evenwel voldoen aan enkele eisen die het HvJ EG heeft gesteld om de volle werking van het gemeenschapsrecht te verzekeren (zie 4.83 tot en met 4.98).

6.14 Hoewel het Unie-recht aldus - behoudens gevallen betreffende socialeverzekeringen - geen dwingende regel geeft op grond waarvan de kosten van de vertaling van een bezwaar- of beroepschrift voor rekening van de staat zouden moeten komen, wordt binnen de Unie wel een ruimte van 'vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid' nagestreefd. Het is niet denkbeeldig dat taalproblemen de effectuering van rechten kunnen frustreren.

6.15 Art. 6:5, lid 3, Awb lijkt hierin een middenweg te zoeken: geschriften in vreemde talen zijn aanvaardbaar tenzij zij een goede procesgang in de weg staan. Dat een bezwaar- of beroepschrift in een vreemde taal is vervat, is dus onvoldoende grond voor niet-ontvankelijkverklaring. Hetgeen in deze conclusie is gereleveerd omtrent het Europese recht, onderstreept dat een dergelijke beslissing geen automatisme mag zijn.

6.16 Mijns inziens dient art. 6:5, lid 3, Awb te worden toegepast op de voet van het algemene uitgangspunt van de Awb, dat wil zeggen dat waar mogelijk een opening wordt gegeven voor rechtsbescherming. Gegeven de omstandigheid dat Nederland en zijn economie geheel zijn ingebed in de Europese Unie en met haar geassocieerde landen, en dat mensen van vele nationaliteiten hier werkzaam zijn, ligt het erg voor de hand om daadwerkelijk inhoud te geven aan de grondgedachte van die bepaling, te weten om in zekere mate ook mensen die de Nederlandse taal niet machtig zijn toegang tot de rechtsgang te bieden.

6.17 Het gebruik van een vreemde taal zal naar het mij voorkomt in algemene zin op twee gronden tot niet-ontvankelijkverklaring moeten leiden. De ene is dat de gebezigde taal hier te lande te weinig bekendheid geniet, en de andere dat de zaak te gecompliceerd is om goed te beoordelen op basis van geschriften in een andere dan de Nederlandse taal.

6.18 In belastingzaken zijn bezwaar- en beroepschriften bestemd om te worden gelezen door rechterlijke en fiscale ambtenaren, dat wil zeggen personen met een academische of andere hogere opleiding. Van hen mag redelijkerwijs worden aangenomen dat zij de Engelse taal passief in zekere mate beheersen. Tot voor kort zou hetzelfde gezegd kunnen zijn ten aanzien van Duits en Frans, maar dat is door wijzigingen van de lesprogramma's in het middelbaar onderwijs niet meer voor alle afgestudeerden het geval. Dat neemt niet weg dat mijns inziens ervan uit mag worden gegaan dat de genoemde ambtenaren zich binnen hun organisaties moeten kunnen voorzien van zodanige ondersteuning dat het verstaan van relatief eenvoudige schrifturen in de Duitse of de Franse taal geen onoverkomelijk probleem vormt.

6.19 Daarnaast zal soms het rechtelijk college dat tot oordelen wordt geroepen, door de samenstelling van de zetel kennis kunnen nemen van schrifturen in bijvoorbeeld Spaans, Indonesisch, Marokkaans of Turks, maar meestal zal dat dan voor de wederpartij van klager niet ook het geval zijn. Dus zullen beroepschriften in die talen niet kunnen worden ontvangen, alhoewel het in die bijzondere gevallen mijns inziens de voorkeur verdient dat de rechter zich op de hoogte stelt van de zienswijze van de wederpartij dienaangaande.

6.20 Of een zaak te gecompliceerd is om te behandelen op basis van een in een vreemde taal gestelde klacht, zal door de rechter van geval tot geval moeten worden beoordeeld. Hij zal een afweging moeten maken tussen het belang van het bieden van rechtsbescherming enerzijds en de kans dat een zaak wordt behandeld terwijl de pointe van de klachten niet voor het volle pond wordt begrepen anderzijds.

7 Beoordeling van het middel

Ontvankelijkheid van het beroepschrift in cassatie

7.1 Uit het verweerschrift in cassatie van de staatssecretaris blijkt dat het aan hem toegezonden beroepschrift in cassatie is gedagtekend 18 oktober 2007. In een schrijven van 21 augustus 2007 van uw Raad werd echter al melding gemaakt van het door belanghebbende ingestelde beroep in cassatie. Ten aanzien van de ontvankelijkheid van het beroep in cassatie refereert de staatssecretaris zich aan het oordeel van uw Raad.

7.2 Uit de gedingstukken blijkt dat belanghebbendes beroepschrift in cassatie is ingekomen bij de griffie op 11 juni 2007, terwijl het afschrift van de bestreden uitspraak op verzet op 27 april 2007 per post aan partijen is verzonden. De termijn voor het instellen van cassatie verliep dus op 8 juni 2007.

7.3 Niettemin blijkt ook uit de gedingstukken dat het onderwerpelijk beroepschrift op 4 juni 2007 is ontvangen door de Rechtbank en per abuis is doorgezonden naar het gerechtshof te 's-Hertogenbosch waar het op 5 juni is ingekomen. Op 8 juni is het beroepschrift in cassatie alsnog door de Rechtbank doorgestuurd naar de Hoge Raad.

7.4 Uit het bovenstaande en het bepaalde in art. 6:15 Awb volgt dat het beroepschrift in cassatie tijdig is ingediend.

7.5 Voorts heeft uw Raad bij brief van 25 september 2007 voor een tweede keer om een vertaling van het Franstalige beroepschrift in cassatie verzocht en een termijn gesteld van 8 weken. Belanghebbende heeft binnen deze termijn, bij brief binnengekomen op 26 oktober 2007, een vertaling overgelegd.

7.6 Het beroep in cassatie is derhalve ontvankelijk.

De ongegrond verklaring van het verzet

7.7 Uit de gedingstukken blijkt dat de Rechtbank belanghebbende door middel van een standaardbrief heeft medegedeeld dat belanghebbendes beroepschrift niet voldeed "aan het hieronder aangekruiste", te weten: "Het beroepschrift moet gesteld zijn in de Nederlandse taal."

7.8 Toen aan dit verzoek om vertaling geen gehoor werd gegeven, is hieraan niet-ontvankelijkheid als consequentie verbonden.

7.9 Belanghebbende is tegen de uitspraak op beroep in verzet opgekomen bij de Rechtbank. De Rechtbank is in de uitspraak op verzet van oordeel dat het beroep van belanghebbende terecht niet-ontvankelijk is verklaard, nu belanghebbende hoewel daartoe wel in de gelegenheid gesteld, geen Nederlandse vertaling heeft overgelegd.

7.10 Daar de Rechtbank in beroep evenwel door belanghebbende louter op grond van het argument dat het beroepschrift in het Frans is gesteld, niet-ontvankelijk te verklaren, art. 6:5 Awb heeft geschonden (zie 6.15 tot en met 6.20), had de Rechtbank in verzet moeten onderzoeken of de zaak op basis van de voorliggende stukken kon worden behandeld.

7.11 Derhalve is het beroep in cassatie gegrond en moet de bestreden uitspraak worden vernietigd.

7.12 De Hoge Raad kan de zaak afdoen. De Inspecteur heeft het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard omdat het te laat werd ingediend. Het bezwaar is echter toch door hem beoordeeld, waarbij hij het bezwaar heeft aangemerkt als een verzoek om ambtshalve vermindering. Echter, slechts tegen de uitspraak, houdende niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar, kon in beroep worden opgekomen bij de Rechtbank.

7.13 Belanghebbende heeft geen feiten en omstandigheden gesteld waaruit blijkt dat het bezwaar wél op tijd was. Zulks blijkt ook niet uit de stukken van het geding. Hieruit volgt dat de uitspraak van de Inspecteur moet worden bevestigd.

Conclusie

Mijn conclusie strekt tot gegrondverklaring van het beroep in cassatie, tot vernietiging van de uitspraak van de Rechtbank op verzet, alsmede van de uitspraak van de Rechtbank op beroep, en tot bekrachtiging van de uitspraak van de Inspecteur op bezwaar.

Advocaat-Generaal