Gerechtshof Den Haag, 11-02-2026, ECLI:NL:GHDHA:2026:319, BK-25/292 tot en met BK-25/309

Tijdens een controle op de ondergenoemde data en tijdstippen is door de parkeercontroleur geconstateerd dat de onderstaande auto’s (de auto’s) zonder geldige parkeervergunning geparkeerd stonden en dat ook geen parkeerbelasting was voldaan. Naar aanleiding daarvan heeft de Heffingsambtenaar belanghebbende de volgende naheffingsaanslagen opgelegd:

3. De Rechtbank heeft, voor zover in hoger beroep van belang, geoordeeld, waarbij belanghebbende is aangeduid als eiser:

4. Eiser voert aan dat de gemeente Rotterdam de kosten ter zake van het opleggen van een naheffingsaanslag parkeerbelasting voor het jaar 2022 te hoog heeft vastgesteld in de Verordening. Volgens eiser is de berekening van de hoogte van deze kosten in strijd met artikel 2 van het Besluit gemeentelijke parkeerbelastingen.

5. In artikel 234, vijfde lid, van de Gemeentewet is bepaald dat ter zake van het opleggen van een naheffingsaanslag parkeerbelasting kosten in rekening worden gebracht. Die kosten zijn onderdeel van de naheffingsaanslag. Het bedrag ervan dient op grond van artikel 234, zesde lid, van de Gemeentewet in de gemeentelijke belastingverordening te worden bepaald met inachtneming van bij algemene maatregel van bestuur te stellen regels.

De bedoelde algemene maatregel van bestuur, waarin regels worden gesteld over het kostenverhaal, is het Besluit gemeentelijke parkeerbelastingen (hierna: het Besluit). In artikel 2, eerste lid, van het Besluit is bepaald dat het bij kosten ter zake van het opleggen van een naheffingsaanslag parkeerbelasting gaat om kosten die ten hoogste kunnen bestaan uit een aantal onder a tot en met f specifiek genoemde kostencomponenten voor zover deze samenhangen met de inning van niet betaalde parkeerbelastingen. Het gaat om geraamde kosten.

Anders dan eiser betoogt moet bij de uitleg van het criterium “samenhangen met” van artikel 2, eerste lid, van het Besluit, aansluiting worden gezocht bij de jurisprudentie over de toetsing van de opbrengstlimiet en moet dit criterium zo worden uitgelegd dat kosten die meer dan zijdelings samenhangen met de inning van niet betaalde parkeerbelasting, geheel in aanmerking komen als kosten ter zake van het opleggen van een naheffingsaanslag parkeerbelasting.
Het ligt in de rede om aan te sluiten bij de jurisprudentie over de opbrengstlimiet, omdat de toetsing van de opbrengstlimiet plaatsvindt op basis van artikel 229b van de Gemeentewet, waaruit volgt dat de tarieven van gemeentelijke rechten en bestemmingsheffingen zodanig worden vastgesteld dat de geraamde baten niet uitgaan boven de geraamde lasten ter zake. Dit is in lijn met artikel 234, vijfde lid, van de Gemeentewet waarin staat dat ter zake van het opleggen van een naheffingsaanslag kosten (lasten) in rekening worden gebracht.
In beide gevallen is sprake van kosten die verhaald mogen worden. De strekking is hetzelfde. De verhaalbare-kostenlimiet strekt ertoe dat niet meer wordt verhaald dan de kosten die verhaald mogen worden. De opbrengstlimiet strekt ertoe dat niet meer geheven wordt dan de lasten ter zake. Steun voor deze opvatting vindt de rechtbank in de conclusies van AG Pauwels van 25 oktober 2024, ECLI:NL:PHR:2024:1113 en ECLI:NL:PHR:2024:1117 en de bijlage daarbij.[5]
De Hoge Raad heeft over het criterium ter zake overwogen dat het daarbij niet alleen gaat om kosten die rechtstreeks samenhangen met de verleende diensten, maar ook aan die diensten toe te rekenen indirecte kosten. Daarbij geldt als uitgangspunt dat die indirecte kosten meer dan zijdelings met die diensten moeten samenhangen. De desbetreffende kostenposten kunnen slechts dan niet (geheel of ten dele) als ‘lasten ter zake’ worden aangemerkt indien zij geheel of nagenoeg geheel andere doeleinden dienen.[6]

Deze ruime uitleg sluit ook aan bij de bedoeling van de besluitgever, die per 1 juli 2019 de tekst van het Besluit heeft gewijzigd. Onder meer is in het eerste lid de zinsnede “voor zover deze rechtstreeks voortvloeien uit de inning van niet betaalde parkeerbelastingen” vervangen door “voor zover deze samenhangen met de inning van niet betaalde parkeerbelastingen”. De besluitgever heeft die wijziging als volgt toegelicht:

Voor een andere, striktere uitleg zoals eiser die voorstaat ziet de rechtbank geen steun in de wetsgeschiedenis. Ook niet in de conclusie van AG Pauwels van 28 juni 2024, ECLI:NL:PHR:2024:710, waarnaar eiser heeft verwezen. Onderwerp van deze conclusie is de totstandkoming van het kostenverhaal via de naheffingsaanslag en het karakter daarvan, maar deze conclusie gaat niet over de vraag hoe het criterium “samenhangen met” moet worden uitgelegd. De conclusies van 25 oktober 2024 (door de rechtbank behandeld in r.o. 8.1 van deze uitspraak) gaan daar wel over.
Eiser verwijst naar onderdeel 9.10 en 9.11 van de conclusie van 28 juni 2024. Daarin staat inderdaad onder meer dat het volgens de AG moet gaan om “kosten die verbonden zijn aan het opleggen van de aanslag”, maar dat impliceert geen beperking van het “samenhangen met” criterium dat de besluitgever voor ogen had. AG Pauwels heeft in de gemeenschappelijke bijlage bij zijn conclusie van 25 oktober 2024, zijn eerdere conclusie dat het kader voor het kostenverhaal betrekkelijk strak is, ook genuanceerd.[8]

De slotsom is dat de rechtbank bij de toetsing of bepaalde kosten samenhangen met de inning van niet betaalde parkeerbelastingen de jurisprudentie over de toetsing van de opbrengstlimiet naar analogie toepast. Daarbij geldt, net als bij de toetsing aan de opbrengstlimiet, dat in de raming van de kosten geen kosten mee mogen worden genomen die de gemeente al anderszins verhaalt of kosten die hooguit zijdelings samenhangen met de inning van parkeerbelasting.

De heffingsambtenaar heeft in zijn verweerschrift zoals hieronder weergegeven uiteengezet waarom de door eiser bestreden vaste- en variabele informatieverwerkingskosten en personeelskosten meer dan zijdelings samenhangen met de inning van niet betaalde parkeerbelastingen.

De rechtbank kan de heffingsambtenaar volgen[9] in de gegeven uitleg en overweegt dat daaruit voldoende aannemelijk is geworden dat deze posten onderdeel zijn van de infrastructuur die het naheffen van niet betaalde parkeerbelastingen mogelijk maakt en voldoende samenhangen met de inning van niet-betaalde parkeerbelastingen.

Ter zitting heeft de heffingsambtenaar uiteengezet dat bij de naheffing van parkeerbelasting ook andere clusters van de gemeente Rotterdam meewerken en dat deze clusters de kosten die zij hiervoor maken (intern) doorbelasten aan hem.
Wat betreft onderdeel B.1 geldt dat het cluster Dienstverlening zich bezig houdt met het versturen en het innen van de naheffingsaanslag en de kosten van de infrastructuur hiervoor worden doorberekend. De werkwijze is zo dat door de heffingsambtenaar een lijst wordt aangeleverd van op te leggen naheffingsaanslagen. Deze wordt door het cluster Dienstverlening ingelezen in de belastingapplicatie, verzonden en ingevorderd.
Ter zitting heeft de heffingsambtenaar verder toegelicht dat aan hem geen incassokosten worden doorbelast. Deze kosten worden door het cluster Dienstverlening zelf gedragen, waarbij het zo is dat de kosten die aan belastingplichtigen in rekening worden gebracht voor het niet (tijdig) betalen van een aanslag, zoals aanmaningskosten en de kosten van een dwangbevel, door het cluster Dienstverlening als “opbrengsten van de invordering” zelf worden gehouden om de kosten van de invordering af te dekken. Mochten deze ‘opbrengsten van de invordering’ onvoldoende zijn om de incassokosten af te dekken, dan wordt het tekort uit de opbrengst van de parkeerbelasting betaald, dus uit de algemene middelen.
Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat de heffingsambtenaar voldoende inzicht heeft gegeven ten aanzien van de vraag of de kosten in onderdeel B.1 zien op de infrastructuur van het invorderen en in deze kostenpost geen kosten zitten die op een andere manier worden verhaald, anders dan bijvoorbeeld het geval was in de uitspraak van het gerechtshof Amsterdam van 21 mei 2024.[10]

Daarnaast maakt het cluster Dienstverlening ook kosten voor de infrastructuur van het versturen en innen van andere nota's betreffende parkeerbelastingen, zoals de vergunningen. Dit valt onder onderdeel B 3.3. Verder worden ook diensten verleend in de Stadswinkels van de gemeente Rotterdam, waar klanten fysiek en digitaal terecht kunnen voor onder meer parkeerproducten. Dit valt onder onderdeel B 3.4, aldus de heffingsambtenaar.
Voor deze onderdelen geldt eveneens dat deze meer dan zijdelings samenhangen met de inning van niet betaalde parkeerbelastingen. Er kan immers alleen worden gehandhaafd als duidelijk is of wel of niet parkeerbelasting is betaald. Daarvoor is ook de infrastructuur voor het uitgeven van vergunningen nodig. Deze kosten staan in onderdeel B.3.3 en B.3.4 van de kostenonderbouwing. Ook deze kosten mogen daarom worden meegenomen bij de berekening van de hoogte van de kosten van de naheffingsaanslag.

De heffingsambtenaar heeft uitdrukkelijk gesteld dat in het totaaloverzicht geen kosten zijn opgenomen die op andere wijze worden verhaald en dat er dus geen dubbeltelling plaatsvindt. Kosten voor het plaatsen van een wielklem worden via de Verordening parkeerbelasting verhaald en de kosten voor het voorrijden, wegslepen en bezwaren worden via de Wegsleepverordening verhaald. Deze stelling is niet gemotiveerd weersproken door eiser. Het enkele standpunt dat een ruime uitleg van het begrip “kosten ter zake van” zo’n dubbeltelling mogelijk maakt, is daartoe onvoldoende. Nu het kostenoverzicht evenmin aanwijzingen voor het tegendeel bevat, gaat de rechtbank daarvan uit.

De rechtbank stelt voorop dat volgens vaste jurisprudentie over de opbrengstlimiet het is toegestaan om rekening te houden met oninbare vorderingen.[11] De AG sluit zich in zijn conclusies van 25 oktober 2024 hierbij aan wat betreft de naheffing van parkeerbelasting[12] en ook de rechtbank is van oordeel dat hiermee in deze zaken rekening mag worden gehouden. Het doel van het kostenverhaal is immers dat gemeenten kostendekkend naheffingsaanslagen kunnen opleggen.[13]

Het bedrag van de kosten dat per naheffingsaanslag wordt verhaald, wordt berekend door de totale kosten ter zake van het opleggen van naheffingsaanslagen te delen door het aantal naheffingsaanslagen. Ter zitting heeft de heffingsambtenaar uiteengezet dat hij zowel bij de kosten als bij het aantal naheffingsaanslagen rekening houdt met omstandigheden die ertoe leiden dat een naheffingsaanslag niet wordt betaald. Onder B.2 heeft de heffingsambtenaar het risico dat een ontvanger van een naheffingsaanslag na invordering niet wil of kan betalen, als kostenpost opgenomen. Bij het bepalen van het totaal aantal naheffingsaanslagen, is de heffingsambtenaar uitgegaan van een netto aantal. Daarbij wordt onder netto verstaan: het aantal naheffingsaanslagen dat overblijft na uitval en na vermindering in bezwaar (soms uit coulance). Voorbeelden van uitval zijn naheffingsaanslagen die in eerste instantie inbaar lijken, maar waarbij dat bij nader inzien toch niet het geval blijkt, bijvoorbeeld bij voertuigen met een Moldavisch kenteken. In deze gevallen gaat de heffingsambtenaar niet tot invordering over. Verminderingen uit coulance vinden bijvoorbeeld plaats in de eerste weken na het invoeren van parkeerbelasting in nieuwe wijken, of bij het verruimen van venstertijden in een wijk. Ook voert de gemeente, in bepaalde gevallen, een coulancebeleid bij meerdere naheffingsaanslagen. Daarnaast vinden vernietigingen plaats na bezwaar, als blijkt dat de naheffingsaanslag ten onrechte is opgelegd, bijvoorbeeld omdat sprake was van een storing van de betaalautomaat of van het abusievelijk invoeren van een onjuist kenteken.

De rechtbank acht dit een aanvaardbare methode. De heffingsambtenaar mocht rekening houden met omstandigheden die ertoe leiden dat een naheffingsaanslag niet wordt betaald. Dat de heffingsambtenaar zowel bij de kosten als bij het aantal naheffingsaanslagen met deze omstandigheden rekening heeft gehouden, is geen beletsel, omdat de heffingsambtenaar iedere omstandigheid maar één keer heeft meegenomen. Er is dus geen sprake van een dubbeltelling.

9. Uit het voorgaande volgt dat de heffingsambtenaar de kosten van de naheffing in rekening mocht brengen zoals hij heeft gedaan. De beroepsgrond slaagt niet.

10. Eiser voert in de zaken ROT 23/2812, 23/2834 en 23/2837 aan dat de heffingsambtenaar bij het opleggen van de naheffingsaanslag een onjuist tarief heeft toegepast. Het is niet aannemelijk dat langer dan een uur is geparkeerd. De parkeerlocatie ligt in een zogenoemde Stop & Shop-zone, waar een sterk gereduceerd parkeertarief geldt voor het eerste half uur. Daarna geldt het reguliere parkeertarief per uur. De heffingsambtenaar heeft bij het opleggen van de naheffingsaanslag ten onrechte geen rekening gehouden met het gereduceerde tarief voor het eerste half uur.

De heffingsambtenaar stelt zich op het standpunt dat bij de naheffing mag worden uitgegaan van een willekeurig uur, omdat het niet duidelijk is hoe lang de parkeeractie heeft geduurd. De heffingsambtenaar heeft daarom nageheven conform het reguliere parkeertarief per uur.

De rechtbank stelt voorop dat artikel 234, derde lid, van de Gemeentewet, bepaalt dat wanneer een naheffingsaanslag wordt opgelegd, deze wordt berekend over een parkeerduur van een uur, tenzij aannemelijk is dat het voertuig langer dan een uur zonder betaling geparkeerd heeft gestaan.

Hieruit volgt dat de heffingsambtenaar een keuze heeft tussen het naheffen over een uur parkeren of het naheffen over de werkelijke duur van het parkeren als aannemelijk is geworden dat er langer dan een uur geparkeerd is. De tekst van het artikellid is helder: er staat parkeerduur en niet uurtarief. Daarmee strookt niet de uitleg van de heffingsambtenaar dat van het uurtarief van een willekeurig (forfaitair) uur mag worden uitgegaan. Als de heffingsambtenaar kiest voor het naheffen over een uur, betekent dat ervan uit wordt gegaan dat er zestig minuten is geparkeerd.[14] Dan kan alleen de nog verschuldigde parkeerbelasting voor zestig minuten op die parkeerlocatie worden nageheven.[15] Dat betekent dat de heffingsambtenaar rekening had moeten houden met het ter plaatse geldende gereduceerde parkeertarief voor de eerste dertig minuten.

In dit geval heeft de heffingsambtenaar een aanslag opgelegd voor de parkeerduur van een uur tegen het reguliere parkeertarief. Hij heeft niet gesteld dat er langer dan een uur is geparkeerd. Dit maakt dat de heffingsambtenaar het verkeerde tarief in de naheffingsaanslag heeft toegepast. De heffingsambtenaar heeft dit in de uitspraak op bezwaar niet onderkend en die is dus in zoverre onjuist.[16]

Het beroep in de zaken ROT 23/2812, 23/2834 en 23/2837 is gegrond, omdat de uitspraak op bezwaar in strijd is met artikel 234, derde lid, van de Gemeentewet. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien door de naheffingsaanslag te verlagen naar een bedrag waarbij rekening is gehouden met het gereduceerde tarief voor de eerste dertig minuten.