Parket bij de Hoge Raad, 22-09-2023, ECLI:NL:PHR:2023:873, 22/04590, 22/04591
Parket bij de Hoge Raad, 22-09-2023, ECLI:NL:PHR:2023:873, 22/04590, 22/04591
Gegevens
- Instantie
- Parket bij de Hoge Raad
- Datum uitspraak
- 22 september 2023
- Datum publicatie
- 6 oktober 2023
- ECLI
- ECLI:NL:PHR:2023:873
- Formele relaties
- Arrest Hoge Raad: ECLI:NL:HR:2024:238
- Arrest Hoge Raad: ECLI:NL:HR:2024:325
- Zaaknummer
- 22/04590
Inhoudsindicatie
Gemeenschappelijke bijlage bij de conclusies van 22 september 2023 in de zaken met de rolnummers: 22/04590 ECLI:NL:PHR:2023:831 en 22/04591 ECLI:NL:PHR:2023:832
Inzake: Toepassing van het relativiteitsvereiste (art. 8:69a Awb) bij een WOZ-beschikking genomen ten aanzien van woninghuurder
Conclusie
PROCUREUR-GENERAAL BIJ DE HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
M.R.T. Pauwels
ADVOCAAT-GENERAAL
Gemeenschappelijke bijlage bij de conclusies van 22 september 2023 in de zaken met de rolnummers:
22/04590 en 22/04591
Inzake
Toepassing van het relativiteitsvereiste (art. 8:69a Awb) bij een WOZ-beschikking genomen ten aanzien van woninghuurder
Derde Kamer B
1 Inleiding en overzicht
Deze gemeenschappelijke bijlage hoort bij de conclusies in de zaken nrs. 22/04590 en 22/04591. Deze zaken betreffen uitspraken van Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden (het Hof).1 Deze uitspraken zijn – voor zover voor deze bijlage van belang – vergelijkbaar. Waar ik in deze bijlage naar het Hof verwijs, is dat naar de uitspraak in de zaak nr. 22/04590.
In deze bijlage staat centraal de vraag of het relativiteitsvereiste van art. 8:69a Awb eraan in de weg staat dat een woninghuurder in een procedure over een op zijn naam gestelde WOZ-beschikking met succes kan klagen over schending van art. 17 Wet WOZ, in een geval waarin de woninghuurder – in de woorden van het Hof – “geen direct financieel gevolg (…) ondervindt” (van een verhoging of vermindering) van de WOZ-waarde. Het Hof heeft die vraag bevestigend beantwoord. De beide belanghebbenden in deze procedures (hierna in enkelvoud: belanghebbende) bestrijden de juistheid van dat oordeel.
De kwestie heeft een zaaksoverstijgend belang. Het oordeel van het Hof heeft namelijk navolging gekregen van enige andere feitenrechters in vergelijkbare zaken (4.27). Verder zouden de te wijzen arresten mogelijk een verderstrekkende betekenis kunnen hebben omdat het relativiteitsvereiste tot nog toe weinig aan de orde is geweest in de belastingrechtspraak (vgl. 4.25-4.29).
Onderdeel 2 van deze bijlage geeft een overzicht van het WOZ-beschikkingensysteem. Daarbij komt onder meer het arrest HR BNB 2020/66 aan de orde, welk arrest als een verrassing kwam in de rechtspraktijk wat betreft de uitleg van art. 24(3) Wet WOZ. Onderdeel 3 gaat in op het procesbelang van een woninghuurder bij een rechtsmiddel tegen een WOZ-beschikking waarbij de woninghuurder geen financieel belang heeft. Ook bij deze bespreking neemt het arrest HR BNB 2020/66 een centrale plaats in. Ik ga op de kwestie van procesbelang in, enerzijds omdat het achtergrond geeft (waarom niet de weg van het ontbreken van een procesbelang in plaats van de (nood?)greep naar het relativiteitsvereiste?) en anderzijds omdat belanghebbende aan het arrest HR BNB 2020/66 een argument ontleent dat het oordeel van het Hof onjuist is.
Onderdeel 4 ziet op het hoofdonderwerp van deze bijlage, namelijk het relativiteitsvereiste. Aan bod komen onder meer parlementaire geschiedenis, jurisprudentie van de algemene bestuursrechters (in het bijzonder een overzichtsuitspraak van de ABRvS) en jurisprudentie van belastingrechters (die grotendeels betrekking heeft op de onderhavige kwestie).
Onderdeel 5 bevat mijn beschouwing over de centrale vraag. Daaruit volgt dat ik meen, uitgaande van HR BNB 2020/66, dat het Hof is uitgegaan van een onjuiste rechtsopvatting bij de toepassing van het relativiteitvereiste. Onderdeel 6 betreft een nabeschouwing. Die nabeschouwing mondt erin uit dat ik de Hoge Raad in overweging geef het arrest HR BNB 2020/66 te nuanceren op het punt van het procesbelang (point d’intérêt point d’action).
2 WOZ-beschikkingenstelsel
Het Hof heeft in de kern geoordeeld dat art. 17 Wet WOZ, welk artikel de bepaling van de WOZ-waarde regelt, niet strekt tot bescherming van het belang van een woninghuurder indien deze geen direct financieel gevolg ondervindt (van een verhoging of vermindering) van de WOZ-waarde. Dit geeft aanleiding om eerst in te gaan op de regels in de Wet WOZ over ten aanzien van wie een WOZ-beschikking wordt genomen.
Achtergrond
De Wet WOZ is per 1 januari 1995 in werking getreden.2 Aanleiding voor invoering van deze wet was de wens tot één wettelijke regeling te komen voor de bepaling en de vaststelling van de waarde van onroerende zaken, die op een zo breed mogelijk terrein ten grondslag kan worden gelegd aan de heffing van belastingen door de verschillende overheden.3 De opzet van de Wet WOZ was zo dat, indien daaraan behoefte zou bestaan, het toepassingsgebied van de wet zou kunnen worden uitgebreid.4
Dat laatste is in de loop van de tijd ook gebeurd. De WOZ-waarde werd of wordt gebruikt in meer heffingswetten dan aanvankelijk.5 Daarnaast wordt de WOZ-waarde bij niet-fiscale aangelegenheden door bestuursorganen en derden, zoals verzekeraars, steeds meer en op uiteenlopende wijze toegepast.6 Een vorm van gebruik die in dit verband van belang is voor huurders betreft de WOZ-waarde als één van de maatstaven die in het woningwaarderingsstelsel (wws) wordt gebruikt ter bepaling van huurprijzen van zogenoemde socialehuurwoningen (‘puntensysteem’).7 Overigens is er op dit punt sprake van ontwikkelingen. Zo geldt per 1 mei 2022 voor bepaalde woningen een zogenoemde WOZ-cap inhoudende dat het aandeel van de punten voor de WOZ-waarde in de waardering van de woning is gemaximeerd.8 Verder zijn er plannen om de huurprijsbescherming op grond van het wws uit te breiden naar het middensegment.9
Een noemenswaardige wijziging voor huurders van een woning als bedoeld in art. 220a(2) Gemeentewet (hierna: woninghuurders) is gelegen in de onroerendezaakbelastingen (OZB). Met ingang van 1 januari 2006 is de heffing van OZB-gebruikers als omschreven in art. 220(a) Gemeentewet beperkt.10 Sindsdien wordt OZB-gebruikers alleen geheven ter zake van niet-woningen. Dit betekent dat woninghuurders geen OZB meer betalen.
Voor woninghuurders is het belang van de WOZ-waarde van de woning dus niet meer gelegen in de OZB. Dat wil niet zeggen dat woninghuurders geen belang kunnen hebben bij de WOZ-waarde. In voorkomende gevallen is dat wel het geval. Hiervoor is genoemd het puntensysteem voor huurwoningen die vallen onder de huurprijsbescherming op grond van het wws. Ook is denkbaar dat het belang gelegen is in een lokale belasting waarbij de WOZ-waarde onderdeel is van de heffingsmaatstaf. Dat komt soms voor bij de rioolheffing, maar bijvoorbeeld soms ook bij de forensenbelasting.
Regels over het nemen en bekendmaken van WOZ-beschikkingen
Hoofdstuk IV van de Wet WOZ regelt formele aspecten van de vaststelling van de WOZ-waarde. Art. 22(1) Wet WOZ bepaalt dat de WOZ-waarde wordt vastgesteld bij voor bezwaar vatbare beschikking (WOZ-beschikking). Art. 24(1) Wet WOZ bepaalt dat de WOZ-beschikking wordt genomen binnen 8 weken na het begin van het kalenderjaar waarvoor zij geldt. Art. 24(3) Wet WOZ bepaalt hoe bekendmaking van de WOZ-beschikking geschiedt:
“De bekendmaking van de beschikking geschiedt terstond door toezending aan:
a. degene die aan het begin van het kalenderjaar het genot heeft van de onroerende zaak krachtens eigendom, bezit of beperkt recht;
b. degene die aan het begin van het kalenderjaar de onroerende zaak al dan niet krachtens eigendom, bezit, beperkt recht of persoonlijk recht gebruikt.
Tegelijkertijd met of zo spoedig mogelijk na de bekendmaking wordt van de beschikking mededeling gedaan aan de afnemers.”
Er zijn aldus twee categorieën van personen aan wie de WOZ-beschikking wordt bekendgemaakt, te weten – wat onzuiver gezegd – de zakelijke gerechtigde en de gebruiker. Deze categorieën sluiten aan – zij het niet meer volledig (2.4) – bij de belastingplicht in de OZB.11 Uit de wetsgeschiedenis van de Wet WOZ volgt dat de wetgever zowel de gebruiker als de zakelijk gerechtigde zag als belanghebbende:12
“Onderdeel F betreft artikel 24 van het wetsvoorstel. De redactie van enkele leden wordt aangepast aan de terminologie en de systematiek van afdeling 3.6 (Bekendmaking en mededeling) van de Awb. Het aldus gewijzigde derde lid vormt tezamen met het inhoudelijk ongewijzigd gebleven vierde lid de basis op grond waarvan de bekendmaking van de waardevaststellingsbeschikkingen plaatsvindt. Dat wil zeggen dat die bekendmaking geschiedt aan de met toepassing van die leden geadresseerde belanghebbenden. Met de daaraan inherente beperking wordt bereikt, zoals in de memorie van toelichting reeds is aangegeven, dat het aantal te nemen en te verzenden beschikkingen binnen aanvaardbare proporties blijft. De Wet WOZ hanteert derhalve, zoals dat ook elders in de belastingwetgeving het geval is, een formeel begrip belanghebbende. In zoverre is sprake van een afwijking van het stelsel van de Awb, hetgeen zijn neerslag heeft gekregen in de in de artikelen 24 en volgende van de Wet WOZ opgenomen bepalingen inzake bekendmaking.”
De wetgever heeft verder voorzien in aanvullende regels voor het nemen van een WOZ-beschikking. Zo voorziet art. 26 Wet WOZ in het nemen van een WOZ-beschikking voor het geval de hoedanigheid van gebruiker en/of zakelijk gerechtigde wordt verkregen na het begin van het kalenderjaar.
Ook art. 28 Wet WOZ bevat een aanvullende regeling. Het eerste lid luidt (tekst vanaf 1 oktober 2015):
“1 Ten aanzien van degene die aannemelijk maakt belang te hebben bij de vastgestelde waarde van een onroerende zaak ingevolge de artikelen 22, eerste lid, 26, eerste lid, dan wel artikel 27, eerste lid, en aan wie niet op de voet van de artikelen 24, derde tot en met zesde en achtste lid, 26, vierde lid, dan wel 27, derde lid, de beschikking ter zake is toegezonden, neemt de in artikel 1, tweede lid, bedoelde gemeenteambtenaar binnen acht weken na een daartoe gedaan verzoek een voor bezwaar vatbare beschikking als bedoeld in artikel 22, eerste lid, artikel 26, eerste lid, dan wel artikel 27, eerste lid. Van een belang is sprake als het waardegegeven op grond van een wettelijk voorschrift wordt gebruikt, en de belanghebbende door dit gebruik in zijn individuele belang kan worden geraakt.”
In de parlementaire geschiedenis bij invoering van de Wet WOZ is hierover opgemerkt:13
“6.5. Beschikking voor later bekend wordende belanghebbenden
Toezending van de afschriften van de waardevaststellingsbeschikkingen door het college van burgemeester en wethouders geschiedt in beginsel aan elke, als zodanig bij de gemeenten bekende, belanghebbende. Gegeven de grote verscheidenheid aan belanghebbenden, die zich met betrekking tot de onroerende zaak kan voordoen, is het niet mogelijk de verzending van afschriften zo vorm te geven dat iedere belanghebbende altijd wordt bereikt. Om die reden hebben wij gekozen voor een regeling die degene aan wie niet een afschrift is toegezonden, maar die toch, wellicht pas later in het tijdvak, belanghebbende blijkt, de mogelijkheid biedt alsnog om vaststelling van een beschikking te verzoeken. Om een beschikking te verkrijgen moet hij aannemelijk maken dat de waardevaststelling van belang is voor de heffing van belasting te zijnen aanzien.
(…)
7. De rechtsbescherming
(…)
Zoals wij al aangaven in paragraaf 6.5, is met de hiervoor besproken regelingen nog niet in alle opzichten gewaarborgd dat werkelijk een ieder die in verband met de heffing van een of meer belastingen belang heeft bij een juiste waardevaststelling, in verband daarmee de rechten van bezwaar en beroep kan uitoefenen. Het recht van bezwaar en beroep is immers gekoppeld aan de persoon, op wiens naam de beschikking wordt gesteld en aan wie het afschrift van de beschikking wordt toegezonden. Het wetsvoorstel voorziet er daarom in dat, ten aanzien van een ieder die aannemelijk maakt belanghebbende in die zin te zijn, op zijn verzoek alsnog een voor bezwaar vatbare beschikking wordt genomen. Op deze wijze wordt tevens tegemoet gekomen aan de visie van de Hoge Raad op de toepassing van artikel 26 van het Internationaal Verdrag van New York inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR); zie het arrest HR 27 september 1989, BNB 1990/61 (ook gepubliceerd in V-N 26 oktober 1989, nr. 1, in FED 1989/709 en AA 1990/4, blz. 237). Uit dat arrest kan als algemene lijn worden gedestilleerd dat een ieder die, gezien de financiële consequenties, belang heeft bij een belastingbeschikking, in de gelegenheid moet worden gesteld daartegen de rechten van bezwaar en beroep uit te oefenen. In de voorgestelde regeling achten wij een dergelijke regeling in voldoende mate neergelegd.”
Zoals in par. 6.5 van dit citaat naar voren komt, was een wettelijke eis voor toepassing van art. 28 Wet WOZ eerst dat “degene (…) aannemelijk maakt met betrekking tot de heffing van belasting te zijnen aanzien belang te hebben bij de vastgestelde waarde”.14 In verband met het bredere gebruik van de WOZ-waarde is vanaf 1 oktober 2015 deze belang-eis versoepeld in die zin dat het niet langer vereist is dat het belang gelegen is in de heffing van belasting.15 Vanaf die datum is van het vereiste belang sprake als de WOZ-waarde op grond van een wettelijk voorschrift wordt gebruikt, en de belanghebbende door dit gebruik in zijn individuele belang kan worden geraakt (slotzin van art. 28(1) Wet WOZ).16
In art. 30(1) Wet WOZ is art. 26a AWR van overeenkomstige toepassing verklaard. Dit betekent dat, als uitgangspunt, slechts degene op wiens naam de WOZ-beschikking is gesteld rechtsmiddelen kan aanwenden.17
Nadere duiding
Uit het stelsel van regels in Hoofdstuk IV van de Wet WOZ volgt dat een WOZ-beschikking niet een zuivere object-beschikking is in die zin dat er met betrekking tot een onroerende zaak slechts één WOZ-beschikking wordt genomen die geldt voor alle belanghebbenden bij de WOZ-waarde van die onroerende zaak. Dat is wel het geval in het systeem waarin het concept wetsvoorstel Wet verbetering rechtsbescherming WOZ voorziet dat eind 2018 tot begin 2019 ter (internet)consultatie is voorgelegd.18 In het huidige systeem heeft een WOZ-beschikking weliswaar betrekking op een onroerende zaak maar zij wordt genomen ten aanzien van een subject.19 Er kan daarom sprake van zijn dat ter zake van één onroerende zaak meerdere WOZ-beschikkingen worden genomen. Een WOZ-beschikking is zo bezien een individuele object-beschikking.20 Dit een en ander volgt uit diverse onderdelen van het stelsel. Zo spreekt art. 23(1)(a) over de NAW-gegevens “van degene te wiens aanzien de beschikking wordt genomen” en ook elders (bijv. art. 26(1)(a) en art. 28 Wet WOZ21) wordt over ‘ten aanzien van’ gesproken in het kader van het nemen van een WOZ-beschikking. Ook de wijze van rechtsbescherming sluit aan bij een individuele WOZ-beschikking (vgl. 2.12). Verder volgt uit art. 3 Uitvoeringsbesluit Wet waardering onroerende zaken onmiskenbaar dat de (materiële) wetgever uitgaat van een individuele object-beschikking. Dat artikel bepaalt namelijk dat indien een vastgestelde WOZ-waarde ten gunste van een belanghebbende wordt verminderd, de heffingsambtenaar ook de te hoog vastgestelde waarde vermindert ten gunste van alle overige belanghebbenden ten aanzien van wie met betrekking tot dezelfde onroerende zaak de waarde eveneens te hoog is vastgesteld.
De Wet WOZ kent geen algemene bepaling waarin is gedefinieerd wie belanghebbende is bij een WOZ-waarde. De Wet WOZ kent evenmin een algemene bepaling die regelt ten aanzien van wie de heffingsambtenaar een WOZ-beschikking moet nemen. Er zijn wel enige specifieke bepalingen waarin dat is geregeld. Art. 26(1) en 28(1) Wet WOZ bepalen duidelijk dat de heffingsambtenaar een WOZ-beschikking neemt “ten aanzien van” de in die artikelen nader geduide ‘degene’. Uit die bepalingen volgt dus ook wie gerechtigd is tot een ‘eigen’ WOZ-beschikking, waartegen diegene dan eventueel rechtsmiddelen kan aanwenden.
Art. 24(3) Wet WOZ lijkt dit op het eerste gezicht ook te regelen voor de zakelijk gerechtigde en de gebruiker. Bij nadere beschouwing is dat echter niet evident. Art. 24(3) Wet WOZ regelt naar de letter genomen namelijk alleen de wijze van bekendmaking, te weten dat ‘de’ WOZ-beschikking wordt toegezonden aan zowel de gebruiker als de zakelijk gerechtigde. Met ‘de’ WOZ-beschikking wordt gedoeld op de WOZ-beschikking als bedoeld in art. 22 Wet WOZ. In dat artikel, noch in art. 23 Wet WOZ noch in art. 24(1) Wet WOZ, is met zoveel woorden bepaald ten aanzien van wie de WOZ-beschikking wordt genomen, dus ook niet dat een WOZ-beschikking moet worden genomen zowel ten aanzien van de gebruiker als ten aanzien van de zakelijk gerechtigde. Betoogd zou echter kunnen worden dat dit laatste wel besloten ligt in art. 24(3) Wet WOZ. Het komt mij voor dat dit – in elk geval tot het hierna te behandelen arrest HR BNB 2020/66 – wel de gangbare opvatting was (vgl. het ‘automatisme’ genoemd in onderdeel 3 van de noot van Monsma hierna in 2.20).22
De Hoge Raad overweegt in HR BNB 2020/6623 (echter) het volgende over art. 24(3) Wet WOZ:
“2.4.1 Belanghebbende bij een beschikking is degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken (artikel 1:2 Awb). Uit de parlementaire geschiedenis van artikel 1:2 Awb volgt dat daarbij in de eerste plaats moet worden gedacht aan de geadresseerde van het besluit, dat wil zeggen degene tot wie het besluit is gericht.
Artikel 24, lid 3, Wet WOZ bepaalt dat een beschikking als bedoeld in artikel 22 Wet WOZ wordt bekendgemaakt aan zowel degene die aan het begin van het kalenderjaar het genot heeft van de onroerende zaak krachtens eigendom, bezit of beperkt recht (artikel 24, lid 3, letter a, Wet WOZ) als aan degene die aan het begin van het kalenderjaar de onroerende zaak al dan niet krachtens eigendom, bezit of beperkt recht of persoonlijk recht gebruikt (artikel 24, lid 3, letter b, Wet WOZ). Opmerking verdient dat deze bepaling de heffingsambtenaar niet verplicht om een beschikking als bedoeld in artikel 22, lid 1, Wet WOZ te nemen te aanzien van een gebruiker als bedoeld in artikel 24, lid 3, letter b, Wet WOZ indien die gebruiker geen belang heeft bij die beschikking. De heffingsambtenaar kan volstaan met het toezenden van een afschrift van de beschikking die is genomen ten aanzien van de gerechtigde als bedoeld in artikel 24, lid 3, letter a, Wet WOZ.”
De Hoge Raad lijkt aldus art. 24(3) Wet WOZ naar de letter uit te leggen, namelijk dat (i) deze bepaling alleen de bekendmaking van een WOZ-beschikking regelt en, samenhangend, dat (ii) zij dus niet (tevens) impliciet regelt ten aanzien van wie een WOZ-beschikking moet worden genomen. Anders gezegd: weliswaar moet de heffingsambtenaar op grond van art. 24(3) Wet WOZ aan de gebruiker een WOZ-beschikking bekendmaken (eerste zin), maar dat kan ook de WOZ-beschikking zijn die ten aanzien van de zakelijke gerechtigde is genomen (derde zin). Dat laatste is het geval indien de gebruiker ‘geen belang’ heeft bij een ‘eigen’ WOZ-beschikking. Wat bij (ii) is vermeld, overweegt de Hoge Raad niet expliciet, maar een sterke aanwijzing voor deze uitleg is gelegen in de overweging dat art. 24(3) Wet WOZ “de heffingsambtenaar niet verplicht om een beschikking (…) te nemen te aanzien van een gebruiker (…) indien die gebruiker geen belang heeft bij die beschikking.” Het ligt namelijk niet in de rede om te veronderstellen dat, als in art. 24(3) Wet WOZ wel besloten zou liggen dat de heffingsambtenaar ten aanzien van de gebruiker een WOZ-beschikking moet nemen, de Hoge Raad – zonder nadere motivering en in een overweging die slechts een ‘opmerking’ betreft – op die regel een niet in de wettekst vermelde (‘geen belang’)uitzondering zou introduceren. Het ‘geen belang’-criterium is immers geen onderdeel van art. 24(3) Wet WOZ.
Ervan uitgaande dat uit HR BNB 2020/66 volgt dat art. 24(3) Wet WOZ niet (impliciet) regelt ten aanzien van wie een WOZ-beschikking moet worden genomen, rijzen twee vragen. De eerste vraag is waarop dan gebaseerd is dat indien een gebruiker wél belang heeft bij een ‘eigen’ WOZ-beschikking, de heffingsambtenaar een WOZ-beschikking ten aanzien van de gebruiker mag nemen. Het komt mij voor dat in het stelsel van de Wet WOZ besloten ligt dat de heffingsambtenaar de bevoegdheid heeft een WOZ-beschikking te nemen ten aanzien van een belanghebbende daarbij.
De tweede vraag is de vraag naar rechtsbescherming in een geval waarin de heffingsambtenaar geen WOZ-beschikking ten aanzien van een gebruiker neemt en de gebruiker wel een ‘eigen’ WOZ-beschikking wil omdat hij meent dat hij wel een belang daarbij heeft als bedoeld in rov. 2.4.2 van HR BNB 2020/66. Dat arrest behandelt die vraag niet. Rechtsbescherming lijkt te kunnen worden gevonden in art. 28 Wet WOZ.24 Weliswaar wordt dat artikel in het WOZ-jargon veelal aangeduid als een bepaling die betrekking heeft op de medebelanghebbende(n), maar een gebruiker die geen ‘eigen’ WOZ-beschikking heeft gekregen kan naar de tekst van art. 28 Wet WOZ ook onder zijn toepassingsbereik vallen. Opmerking verdient daarbij dat ik wel aanneem dat indien eerder – conform HR BNB 2020/66 – aan de gebruiker een afschrift van de beschikking is toegezonden die is genomen ten aanzien van de zakelijk gerechtigde, dit niet eraan in de weg staat (in zoverre in afwijking van de tekst) dat de gebruiker alsnog een ‘eigen’ WOZ-beschikking krijgt (mits hij een belang daarbij heeft). Verder plaats ik twee kanttekeningen. De eerste kanttekening is dat indien art. 28 Wet WOZ voor de bedoelde rechtsbescherming van de gebruiker zou zorgen, het opmerkelijk is dat dan vereist is dat de gebruiker een ‘belang’ daarbij heeft als omschreven in de tweede volzin van art. 28(1) Wet WOZ, terwijl art. 26 Wet WOZ geen ‘belang’-criterium bevat voor degene die in de loop van het jaar gebruiker wordt. Een tweede kanttekening houdt verband met de omstandigheid dat de Hoge Raad in HR BNB 2020/66 niet definieert wat een ‘belang’ is als bedoeld in rov. 2.4.2 van dat arrest. Die kanttekening is dat de rechtsbescherming via art. 28 Wet WOZ niet sluitend zou zijn, als het ‘belang’ genoemd in rov. 2.4.2 ruimer zou zijn dan het ‘belang’ vereist voor toepassing van art. 28 Wet WOZ (waarbij aan de orde moet zijn dat belanghebbende door gebruik van het waardegegeven op grond van een wettelijk voorschrift in zijn individuele belang kan worden geraakt). Rechtsbescherming zou dan wellicht kunnen worden geboden door een ruime uitleg van art. 28 Wet WOZ25 of wellicht via art. 6:2 Awb.26
Vergelijk in verband met het voorgaande ook Monsma in zijn noot in BNB 2020/66, die kanttekeningen bij het arrest plaatst met betrekking tot art. 24(3) Wet WOZ en in verband met privacy-aspecten, en die ook art. 28 Wet WOZ noemt:27
“3. (…) de Hoge Raad [overweegt] dat art. 24 Wet WOZ de heffingsambtenaar niet verplicht om een dergelijke beschikking te nemen ten aanzien van de gebruiker van een onroerende zaak indien die gebruiker geen belang heeft bij die beschikking. Dit laatste is opmerkelijk, aangezien art. 24 Wet WOZ, anders dan art. 28 Wet WOZ het aannemelijk zijn van belang niet als criterium hanteert. Art. 24 Wet WOZ lijkt meer van een automatisme uit te gaan: elk jaar wordt een beschikking genomen en bekend gemaakt ten aanzien van de genothebbende en de gebruiker van een onroerende zaak.
4. Ondanks dit automatisme ben ik het, mede vanuit praktische overwegingen, wel eens met de Hoge Raad. Sinds 1 januari 2006 wordt van gebruikers van woningen geen OZB meer geheven. Gebruikers van woningen hebben ook niet te maken met het eigenwoningforfait van de inkomstenbelasting. De waarde van de woning is voor hen evenmin relevant in het kader van box 3 van de inkomstenbelasting. Zij hebben al met al geen belang bij de WOZ-waarde in het kader van belastingheffing. Daarom ontvingen gebruikers van woningen sinds 2006 in die hoedanigheid in de regel geen WOZ-beschikking meer. Met ingang van 1 oktober 2015 is in die situatie echter verandering gekomen door de invoering van het woningwaarderingsstelsel. Gebruikers van met name sociale huurwoningen kunnen in verband daarmee sinds 1 oktober 2015 wel weer belang hebben bij de WOZ-waarde. De WOZ-waarde vormt sinds die datum namelijk een relevant gegeven in het puntenstelsel dat wordt gehanteerd bij het bepalen van de maximale huur van een sociale huurwoning. Of de hoogte van de WOZ-waarde daadwerkelijk van invloed is op de maximale hoogte van de huur moet van geval tot geval worden bezien. Het oordeel van de Hoge Raad dat art. 24 Wet WOZ de heffingsambtenaar niet verplicht aan de gebruiker van een onroerende zaak een jaarlijkse beschikking bekend te maken is in het licht van het voorgaande begrijpelijk. Gebruikers van niet-woningen krijgen jaarlijks een beschikking, gebruikers van woningen alleen indien zij daadwerkelijk belang hebben.
5. Wat de Hoge Raad vervolgens overweegt in r.o. 2.4.2 is eveneens opmerkelijk. De heffingsambtenaar kan volgens de Hoge Raad volstaan met het toezenden van een afschrift van de beschikking die is genomen ten aanzien van de gerechtigde als bedoeld in art. 24 lid 3 onderdeel a Wet WOZ. Die gerechtigde is de genothebbende van de onroerende zaak krachtens eigendom, bezit of beperkt recht. Dit is in mijn ogen merkwaardig. De heffingsambtenaar zou volgens de Hoge Raad aan de gebruiker van een onroerende zaak een afschrift kunnen sturen van een op naam van iemand anders bekend gemaakte beschikking. En dat dan in de situatie dat de gebruiker geen belang heeft bij een eigen beschikking. Waarom hij dan wel een afschrift zou moeten krijgen is niet op voorhand duidelijk. Evenmin staat voor mij vast dat de heffingsambtenaar dit zomaar zou mogen doen. Overtreedt de heffingsambtenaar dan niet de privacywetgeving? Hij mag toch ook niet een afschrift van iemands belastingaanslag sturen aan een derde?
6. De bedoeling van de Hoge Raad lijkt mij in weerwil van het voorgaande wel goed. Het gaat er natuurlijk om dat de heffingsambtenaar niet bij voorbaat kan beoordelen of de gebruiker van een woning belang heeft bij een eigen WOZ-beschikking. Door iedereen bij voorbaat het voordeel te geven van de twijfel, worden er mogelijk veel WOZ-beschikkingen genomen ten aanzien van gebruikers van woningen die geen belang hebben bij de WOZ-waarde, maar die dan niettemin een rechtsingang hebben. Zij zouden bezwaar kunnen maken dat bij honorering niet zou kunnen leiden tot een voordeliger positie, zodat een dergelijk bezwaar dan niet-ontvankelijk zou moeten worden verklaard. Om dat te voorkomen heeft de Hoge Raad deze oplossing bedacht. De heffingsambtenaar kan aan een gebruiker van een woning een afschrift van de eigenarenbeschikking sturen. Tegen die beschikking kan de gebruiker niet zelf bezwaar aantekenen omdat binnen het huidige stelsel van de WOZ alleen iemand die een op zijn naam gestelde WOZ-beschikking heeft ontvangen bezwaar kan aantekenen. Het ontvangen van het afschrift kan in zo’n geval wel aanleiding vormen om een medebelanghebbendenbeschikking ex art. 28 Wet WOZ aan te vragen. De gebruiker moet dan aannemelijk maken belang te hebben bij een eigen beschikking. De heffingsambtenaar zal het verzoek alleen honoreren indien hij aannemelijk acht dat de gebruiker inderdaad belang heeft. Op die manier wordt voorkomen dat beschikkingen worden genomen op naam van niet-belanghebbenden.”
Uit het voorgaande, met name HR BNB 2020/66, volgt dat een gebruiker, zoals een woninghuurder, niet qualitate qua recht heeft op een ‘eigen’ WOZ-beschikking maar dat dit ervan afhangt of hij een belang heeft bij een WOZ-beschikking.
Omgekeerd is de vraag of als een gebruiker wel een ‘eigen’ WOZ-beschikking heeft gekregen, de gebruiker steeds een procesbelang heeft bij bestrijding van die beschikking, ook wanneer de gebruiker daarbij geen belang heeft als bedoeld in rov. 2.4.2 van HR BNB 2020/66.
3 Procesbelang
Een procesbelang ontbreekt volgens HR BNB 2014/22 “als het aanwenden van het rechtsmiddel, ongeacht de gronden waarop het steunt, hem niet in een betere positie kan brengen met betrekking tot het bestreden besluit en eventuele bijkomende (rechterlijke) beslissingen zoals die met betrekking tot proceskosten en griffierecht.”28 Uit de jurisprudentie volgt dat een nuancering geldt voor het geval het bestuursorgaan tijdens de procedure geheel aan de klachten van belanghebbende is tegemoetgekomen; ook voor dat geval geldt dat een belang bij het rechtsmiddel ontbreekt omdat het rechtsmiddel niet meer tot een voor belanghebbende gunstiger resultaat kan leiden.29 Als er geen procesbelang (meer) is bij een rechtsmiddel, heeft dit een niet-ontvankelijkverklaring van het rechtsmiddel tot gevolg.
HR BNB 2020/66
In HR BNB 2020/6630 is de vraag aan de orde of de belanghebbende een procesbelang heeft bij zijn bezwaar tegen een op zijn naam genomen WOZ-beschikking ter zake van een woning. De belanghebbende was niet de eigenaar (of anderszins zakelijk gerechtigde) maar gebruiker van de woning. De heffingsambtenaar had het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard wegens het ontbreken van belang. De rechtbank had dit, ook na verzet, gesanctioneerd. De belanghebbende betoogde in cassatie dat de enkele ontvangst van een op naam gestelde WOZ-beschikking impliceert dat de ontvanger van die beschikking een procesbelang heeft (rov. 2.3.2). De Hoge Raad geeft belanghebbende gelijk. De Hoge Raad start met overwegingen over art. 1:2 Awb (rov. 2.4.1) en art. 24(3) Wet WOZ (rov. 2.4.2), die hiervoor in 2.16 zijn geciteerd, en overweegt vervolgens:
“2.4.3 Zoals de Hoge Raad eerder heeft geoordeeld dient te worden aangenomen dat eenieder aan wie een te zijnen aanzien genomen WOZ-beschikking bekend is gemaakt, bij die beschikking en dus bij de daarin vastgestelde waarde een belang heeft.2 De heffingsambtenaar had het bezwaar van belanghebbende tegen de te zijnen aanzien genomen beschikking dus niet niet-ontvankelijk mogen verklaren wegens het ontbreken van belang. De uitspraak op verzet kan niet in stand blijven.
2 HR 20 oktober 2017, ECLI:NL:HR:2017:2656.”
De beslissing dat de niet-ontvankelijkverklaring wegens het ontbreken van belang onjuist is, steunt op de overweging dat aangenomen dient te worden dat eenieder aan wie een te zijnen aanzien genomen WOZ-beschikking is bekendgemaakt, een belang heeft bij die beschikking en dus bij de daarin vastgestelde waarde. Gelet op die aanname doet voor de ontvankelijkheid niet ter zake of diegene daadwerkelijk een belang heeft als bedoeld in rov. 2.4.2 van het arrest. Aan de procesbelang-horde van “in een betere positie kan brengen” (HR BNB 2014/122) wordt strikt genomen niet voorbijgegaan.31 Die horde wordt in wezen met behulp van de aanname genomen. Immers, als aangenomen wordt dat een persoon belang heeft bij de vastgestelde waarde, kan het rechtsmiddel tegen de WOZ-beschikking hem in een betere positie brengen omdat het rechtsmiddel tot wijziging van die waarde kan leiden. Het gaat al met al in HR BNB 2020/66 om een betrekkelijk formele benadering van het procesbelang. Immers, de benadering brengt mee dat er in een voorkomend geval (toch) een procesbelang is, hoewel er geen materieel belang is.32 Met geen materieel belang bedoel ik dan dat er ‘geen belang’ is als bedoeld in rov. 2.4.2 van HR BNB 2020/66. Met andere woorden: het gaat in zo’n voorkomend geval om een situatie waarin de WOZ-beschikking niet genomen had hoeven te worden omdat er geen belang daarbij is (en dat gebrek aan belang er ook in de weg had gestaan dat de betrokkene met succes had kunnen verzoeken om een ‘eigen’ WOZ-beschikking).
Waarop is de aanname gebaseerd dan wel wat is de reden voor de aanname? Mogelijk speelt een rol de voorafgaande overweging (rov. 2.4.1) waarin de Hoge Raad parlementaire geschiedenis van art. 1:2 Awb aanhaalt waaruit volgt dat voor wie belanghebbende bij een beschikking is, in de eerste plaats kan worden gedacht aan degene tot wie het besluit is gericht. Doorslaggevend kan dit echter niet zijn omdat de procesbelang-vraag een andere vraag is dan de belanghebbende-vraag.33 De daarop volgende overwegingen (in rov. 2.4.2) over art. 24(3) Wet WOZ lijken mij niet (mede) dragend te (kunnen) zijn voor de aanname. In die overwegingen benadrukt de Hoge Raad dat de heffingsambtenaar geen WOZ-beschikking hoeft te nemen ten aanzien van de gebruiker als die geen belang heeft bij die beschikking. Dat kan geen verklaring zijn voor de aanname. De belangrijkste reden voor de aanname is volgens mij te vinden in het arrest HR BNB 2018/5,34 waarnaar de Hoge Raad verwijst.35 Die reden betreft de praktische uitvoerbaarheid tegen de achtergrond van het bredere gebruik van de WOZ-waarde. De Hoge Raad overweegt in dat arrest namelijk:
“2.3.4. Zoals is weergegeven in onderdeel 4.12 van de conclusie van de Advocaat-Generaal, heeft de wetgever onderkend dat het door het bredere gebruik van de WOZwaarde mogelijk is geworden dat iemand belang heeft bij vaststelling van een hogere WOZ-waarde. Om tot een praktisch goed uitvoerbare uitwerking van dat uitgangspunt te komen, dient te worden aangenomen dat eenieder aan wie een te zijnen aanzien genomen WOZ-beschikking bekend is gemaakt en die in bezwaar of in een procedure voor de belastingrechter een hogere dan de vastgestelde waarde bepleit, bij vaststelling van die hogere waarde een belang heeft. De in artikel 28, lid 1, slotzin van de Wet WOZ voor de verkrijging van een beschikking gestelde eis dat het belang is gelegen in gebruik van het waardegegeven op grond van een wettelijk voorschrift, geldt in dit verband niet.”
Hoewel de aanname in HR BNB 2018/5 in verband wordt gebracht met een belang bij een hogere WOZ-waarde, volgt uit de verwijzing naar dat arrest in HR BNB 2020/66 dat die aanname breder moet worden begrepen althans breder geldt. Let wel, het gaat in HR BNB 2020/66 wel om een andere kwestie. In dat opzicht is in HR BNB 2020/66 geen sprake van een directe toepassing van HR BNB 2018/5 maar van een ‘voortbouwen op’ dat laatste arrest. Waar het in HR BNB 2018/5 erom gaat of een rechtsmiddel ertoe kan strekken dat een WOZ-waarde hoger wordt vastgesteld, gaat het bij HR BNB 2020/66 namelijk om de voorvraag of er een procesbelang bij het rechtsmiddel is.36
Het belang van rov. 2.4.2 in HR BNB 2020/66 over de toepassing van art. 24(3) Wet WOZ in dit verband is mede dat de Hoge Raad met die rechtsoverweging in wezen erop wijst dat de toets of een gebruiker een belang heeft bij een ‘eigen’ WOZ-beschikking kan plaatsvinden in de fase vóór het opleggen van een WOZ-beschikking. Maar als een WOZ-beschikking wordt genomen, dan is vervolgens het (proces)belang bij die beschikking (op basis van de aanname) een gegeven. Het is dus in de eerste plaats aan de heffingsambtenaar om te bepalen of een gebruiker wel een belang heeft bij een ‘eigen’ WOZ-beschikking. Vgl. ook de redactie Vakstudie Nieuws:37
“Interessant is r.o. 2.4.2 in dit arrest, waarin de Hoge Raad de heffingsambtenaar nog iets meegeeft. De Hoge Raad houdt de heffingsambtenaar voor dat art. 24 Wet WOZ hem niet verplicht om een beschikking aan de gebruiker af te geven als hij meent dat de gebruiker geen belang heeft. Kort gezegd, als de heffingsambtenaar meent dat een gebruiker geen belang heeft, moet hij hem simpelweg ook geen beschikking sturen. Deze overweging zal in gemeenteland nog wel tot wat gefronste wenkbrauwen leiden. De Waarderingskamer meent namelijk dat art. 24 lid 3 Wet WOZ daartoe wel verplicht (…)”
Zie ook Monsma in zijn BNB-noot:38
“Voordat iemand een eigen WOZ-beschikking krijgt behoort de vraag of diegene een belang heeft in feite reeds te zijn beantwoord. Aan iemand die geen belang heeft hoeft de heffingsambtenaar geen op diens naam gestelde beschikking bekend te maken. Komt iemand tegen een op eigen naam gestelde beschikking in bezwaar dan is het belang gegeven.”
Ook Noordegraaf meent dat de heffingsambtenaar voorafgaande aan het nemen van een WOZ-beschikking moet toetsen of sprake is van een belang:39
“De Hoge Raad oordeelt denk ik zo, omdat uit r.o. 2.4.2 van het arrest volgt dat de heffingsambtenaar aan een gebruiker van een woning enkel een WOZ-beschikking af hoeft te geven als die gebruiker daarbij een belang heeft. Bij de afgifte van een beschikking moet de heffingsambtenaar dus toetsen of de gebruiker van een woning een belang heeft bij de vastgestelde WOZ-waarde. Als iemand een WOZ-beschikking op zijn naam ontvangt en dus volgens de heffingsambtenaar een belang daarbij heeft, dan mag dit niet nogmaals in bezwaar of beroep worden getoetst. (…)
Je kunt hier van alles van vinden, maar dit is wel de praktische uitwerking die de Hoge Raad in het arrest van 20 maart 2020 heeft gegeven aan het uitgangspunt dat door het bredere gebruik van de WOZ-waarde diverse en uiteenlopende belangen kunnen bestaan bij een WOZ-waarde (zie Hof Arnhem-Leeuwarden 8 maart 2022, ECLI:NL:GHARL:2022:1781, r.o. 4.5).”
Bergman laat een tegengeluid horen naar aanleiding van de zojuist geciteerde opmerking van Monsma. Zij wijst erop dat het in de praktijk feitelijk niet altijd mogelijk of haalbaar zal zijn om de toets vooraf uit te voeren.40
De Waarderingskamer heeft haar instructie wat betreft de vraag of een gemeente aan een huurder een voor bezwaar vatbare WOZ-beschikking (een ‘eigen’ WOZ-beschikking) moet sturen, aangepast naar aanleiding van HR BNB 2020/66. Waar eerder de vraag ongeclausuleerd bevestigend werd beantwoord,41 is dat antwoord aangepast in een Vraagbaak-document van 2020.42 Opvallend daarbij is dat de (ogenschijnlijke) aansporing van de Hoge Raad tot voorafgaande toetsing of er sprake is van een belang, niet terugkomt in het antwoord. Integendeel, het direct sturen van een ‘eigen’ WOZ-beschikking aan huurders wordt als ‘doelmatig’ gekwalificeerd. Verder wordt het niet-sturen van een WOZ-beschikking aangeduid als een keuze, zonder uitleg wanneer die keuze gemaakt mag worden:
“59. Vraag Moet de gemeente aan huurders van woningen een voor bezwaar vatbare WOZ-beschikking sturen?
Antwoord Ja. Door het woningwaarderingsstelsel geldt dat voor een groot gedeelte van de huurwoningen de gebruiker een belang heeft bij de WOZ-waarde. Om die reden is het doelmatig voor een gemeente om de gebruikers direct een WOZ-beschikking te sturen als onderdeel van de massale bekendmaking van de WOZ-waarden in de eerste acht weken van het jaar.
De gemeente kan er voor kiezen om aan (bepaalde groepen van) gebruikers van woningen geen WOZ-beschikking te sturen. Wanneer een gebruiker/huurder dan om een WOZ-beschikking verzoekt en aangeeft dat men op basis van een wettelijk voorschrift belang heeft bij de WOZ-waarde, dan moet de gemeente alsnog een WOZ-beschikking sturen.
Hoge Raad 20 maart 2020, ECLI:NL:HR:2020:467 (belang huurder; toezenden beschikking achterwege laten)”
Reacties feitenrechters
Na HR BNB 2020/66 wordt in de feitenrechtspraak doorgaans aangenomen dat indien ten aanzien van een persoon een WOZ-beschikking is genomen, het procesbelang bij een rechtsmiddel van die persoon tegen die WOZ-beschikking een gegeven is. Zo ook in de onderhavige zaken.43
Toch zien sommige feitenrechters dit anders. Zo oordeelde de Rechtbank Midden-Nederland – gevolgd door enige andere rechters – dat het procesbelang moet worden onderscheiden van een belang zoals bedoeld in art. 1:2 Awb:44
“3. Omdat de heffingsambtenaar de WOZ-beschikking aan eiser heeft gericht, is eiser daarbij belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dat volgt uit het arrest van de Hoge Raad van 20 maart 2020. Het belang waarover wordt gesproken in artikel 1:2 van de Awb moet echter worden onderscheiden van het procesbelang van een belanghebbende. Het procesbelang is het belang dat iemand heeft bij de uitkomst van de procedure, wat hij met zijn bezwaar of (hoger) beroep wil/kan bereiken. Als iemand belanghebbende is, betekent dat dus niet meteen dat iemand ook een procesbelang heeft. De rechtbank moet ambtshalve beoordelen of iemand procesbelang heeft. De rechtbank oordeelt in deze zaak dat eiser dat niet heeft.”
Het getuigt van enige moed – “nomen est omen” in dat opzicht – dat deze rechtbank dit oordeelt, maar het oordeel lijkt mij uitgaande van HR BNB 2020/66 niet juist.45 In dat arrest ging het immers juist wel om de vraag of een gebruiker een belang heeft bij een op zijn naam genomen WOZ-beschikking (zie rov. 2.3.2 van het arrest). Het komt mij voor dat de rechtbank in wezen de redenering van de Hoge Raad ter discussie stelt. Echter, zoals hiervoor opgemerkt (3.4), is de overweging over art. 1:2 Awb niet meer dan een element in de redenering van de Hoge Raad en ligt naar mijn indruk het zwaartepunt in de redenering op de ‘aanname’ van een belang in lijn van HR BNB 2018/5. Nog relatief recent heeft Rechtbank Midden-Nederland in een uitspraak vastgehouden aan haar lijn,46 al is er een nog recentere uitspraak waarin deze rechtbank onder verwijzing naar HR BNB 2020/66 wel uitgaat van een procesbelang.47
Verder lijkt er in een zeker ander opzicht verzet te zijn in (een deel van) de feitenrechtspraak tegen de lijn van HR BNB 2020/66, waarbij het mogelijk is dat geprocedeerd wordt over een WOZ-beschikking zonder materieel belang daarbij. De onderhavige uitspraken van het Hof zijn daarvan een voorbeeld: het procesbelang wordt aangenomen, maar vervolgens volgt wel een ongegrondverklaring met toepassing van het relativiteitsvereiste waarbij cruciaal is, kort gezegd, het ontbreken van een belang (in de zin van een direct financieel gevolg) bij een wijziging van de vastgestelde WOZ-waarde. Er zijn meer vergelijkbare uitspraken, ook van andere feitenrechters. Ik kom op deze rechtspraak nog terug (4.26-4.27).
Noemenswaardig in dit kader zijn verder uitspraken van feitenrechters die oordelen dat een woninghuurder die geen financieel belang heeft bij de WOZ-waarde (althans dat niet aannemelijk maakt), geen aanspraak kan maken op een immateriële-schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.48