Parket bij de Hoge Raad, 17-10-2025, ECLI:NL:PHR:2025:1074, Bijlage 23/04269 24/03057 24/03073 24/03111 en 24/03415
Parket bij de Hoge Raad, 17-10-2025, ECLI:NL:PHR:2025:1074, Bijlage 23/04269 24/03057 24/03073 24/03111 en 24/03415
Gegevens
- Instantie
- Parket bij de Hoge Raad
- Datum uitspraak
- 17 oktober 2025
- Datum publicatie
- 17 oktober 2025
- ECLI
- ECLI:NL:PHR:2025:1074
- Zaaknummer
- Bijlage 23/04269 24/03057 24/03073 24/03111 en 24/03415
Inhoudsindicatie
Gemeenschappelijke bijlage bij de conclusies van 17 oktober 2025 in de zaken:
23/04269 ECLI:NL:PHR:2025:1122 , 24/03057 ECLI:NL:PHR:2025:1127 , 24/03073 ECLI:NL:PHR:2025:1123 , 24/03111 ECLI:NL:PHR:2025:1124 , en 24/03415 ECLI:NL:PHR:2025:1125
Conclusie
PROCUREUR-GENERAAL BIJ DE HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
M.R.T. Pauwels
ADVOCAAT-GENERAAL
Gemeenschappelijke bijlage bij de conclusies van 17 oktober 2025 in de zaken met:
nrs. 23/04269, 24/03057, 24/03073, 24/03111, en 24/03415
Derde Kamer B
1 Inleiding en overzicht
Deze bijlage hoort bij de conclusies in de zaken met nrs. 23/04269, 24/03057, 24/03073, 24/03111, en 24/03415. In elk van de zaken is aan de orde dat het gerechtshof een oordeel heeft gegeven of de heffingsambtenaar een afschrift van bepaalde gegevens had moeten verstrekken op de voet van art. 40(2) Wet WOZ. Dat artikellid bepaalt dat de heffingsambtenaar aan degene te wiens aanzien een WOZ-beschikking is genomen, op verzoek een afschrift verstrekt van “de gegevens die ten grondslag liggen aan de vastgestelde waarde”.
Het gaat om de grondstaffel in de zaak met nr. 23/04269, KOUDVL-correcties in de zaken met nrs. 23/04269, 24/03057 en 24/03415, VvE-reservegegevens in de zaak met nr. 24/03057, waardes van bijgebouwen in de zaak met nr. 24/03415, en (onderbouwingen van) indexeringspercentages in de zaken met nrs. 24/03073, 24/03111 en 24/03415.
Brede opzet bijlage in verband met de bredere problematiek
De zojuist genoemde gegevens zijn slechts enkele van de gegevens waarvoor de vraag speelt of zij ten grondslag liggen aan de vastgestelde waarde als bedoeld in art. 40(2) Wet WOZ. Dezelfde vraag speelt (in potentie) voor (zeer) vele en (evenzeer) verschillende gegevens. Ik noem er enige. Valt de onderbouwing van KOUDVL-factoren onder art. 40(2) Wet WOZ? Die van hun correcties? Vallen gegevens van referentie-objecten daaronder, ook wanneer zij niet zijn vermeld in het (model)taxatieverslag (dus: een onvermeld referentie-object)? Vallen gegevens van een object daaronder dat ongeschikt is geacht als referentie-object (dus: een ‘afgevallen’ referentie-object)? Vallen gegevens uit iWOZ onder art. 40(2) Wet WOZ? En kadastergegevens bij een woning? En ook gegevens uit de Basisadministratie Gebouwen bij een onroerende zaak niet zijnde een woning? Vallen bij zo’n onroerende zaak bouwtekeningen daaronder; en vergunningen bij zo’n onroerende zaak? Omdat zulke vergunningen, bouwtekeningen en gegevens kunnen dienen ter controle van de inhoud en/of bestemming van de te waarderen onroerende zaak en/of referentie-objecten? Vallen gegevens waarvan gebruik wordt gemaakt bij het maken van een taxatiematrix onder art. 40(2) Wet WOZ, ook al maakt de heffingsambtenaar de matrix eerst in de bezwaar- of beroepsfase? Omdat zulke gegevens afkomstig zijn uit een systeem dat hem ter beschikking staat al in de bezwaarfase?
In dit opzicht zijn de onderhavige zaken niet meer dan voorbeelden van de bredere problematiek voor de belanghebbenden (en hun rechtsbijstandverleners) die zich afvragen welke gegevens zij kunnen opvragen op de voet van art. 40(2) Wet WOZ, voor heffingsambtenaren die een verzoek om gegevensverstrekking op die voet ontvangen, voor feitenrechters die een beweerdelijke schending van art. 40(2) Wet WOZ beoordelen en ook voor de cassatierechter die uiteenlopende oordelen van feitenrechters over zo’n schending controleert.
Omwille van die bredere problematiek heb ik ervoor gekozen om deze bijlage breed op te zetten. Deze brede opzet houdt niet in dat ik op alle zojuist genoemde vragen als zodanig inga. De brede opzet houdt namelijk in dat ik de problematiek vanuit een wat abstractere invalshoek aanvlieg: ik onderzoek aan de hand van welke maatstaf kan worden bepaald of een gegeven behoort tot “de gegevens die ten grondslag liggen aan de vastgestelde waarde”. Tevens houdt die brede opzet in dat ik betrekkelijk uitgebreid inga op de praktijk van (modelmatige) WOZ-waardebepaling (zie onderdeel 4). Ook behandel ik ontwikkelingen in de regelgeving wat betreft verstrekking van gegevens over de vaststelling van een WOZ-waarde (zie onderdeel 5). Verder behandel ik relatief uitgebreid rechtspraak van gerechtshoven onder meer om te laten zien op welke (uiteenlopende) wijze zij trachten om het toepassingsbereik van art. 40(2) Wet WOZ af te bakenen (zie onderdeel 6).
Belang voorliggende kwestie
Meer duidelijkheid over (de afbakening van) het concept “de gegevens die ten grondslag liggen aan de vastgestelde waarde” is van groot belang voor de rechtspraktijk op het terrein van de WOZ. Hoewel art. 40(2) Wet WOZ al sinds de invoering van die wet onderdeel van die wet is, wordt naar mijn indruk (pas) sinds zo’n 10 jaar geleden een toenemend beroep op die bepaling gedaan. De kwestie of de heffingsambtenaar aan zijn verplichtingen ex. art. 40(2) Wet WOZ heeft voldaan, is bovendien (helaas) allengs een op zichzelf staande kwestie geworden in die zin dat feitenrechters in WOZ-zaken steeds meer bezig zijn met die kwestie dan met de vastgestelde WOZ-waarde – sterker nog: bij de bestudering van feitenrechtspraak viel me op dat vooral in hoger beroep soms alleen nog die kwestie voorligt.1 Het procederen over vooral of zelfs alleen art. 40(2) Wet WOZ heeft een extra prikkel gekregen met het – mijn inziens wat minder gelukkige – arrest HR BNB 2025/44,2 waaruit namelijk volgt dat indien art. 40(2) Wet WOZ is geschonden als regel een proceskostenvergoeding dient te volgen zelfs als de belanghebbende door die schending niet is benadeeld (!) en de uitspraak op bezwaar daarom met toepassing van art. 6:22 Awb in stand wordt gelaten. Daartegenover staat dat aangezien (i) voor zover ik overzie nagenoeg alleen geschillen over art. 40(2) Wet WOZ aan de rechter worden voorgelegd in zaken waarin rechtsbijstand wordt verleend op basis van no cure no pay, en (ii) de invoering van de Wet herwaardering proceskostenvergoedingen WOZ en bpm3 denkelijk voor een (forse?) afname van dergelijke zaken zal zorgen, het aantal zaken met geschillen over art. 40(2) Wet WOZ mogelijk zal afnemen.
Bespreking met twee medewerkers van de Waarderingskamer
Ten behoeve van het onderzoek voor deze bijlage heb ik samen met één van mijn medewerkers een bespreking gehad met twee medewerkers van de Waarderingskamer. Eén van hen is als lid van het managementteam verbonden aan de Waarderingskamer, terwijl de andere medewerker als jurist is verbonden daaraan en als gastonderzoeker aan de Universiteit Leiden. De bespreking is geweest op 18 juni 2025 ten kantore van de Waarderingskamer.
Het gesprek heeft in een vroeg stadium van mijn onderzoek plaatsgevonden. Reden om ook op deze wijze informatie te vergaren is dat een eerste verkenning leerde dat de hedendaagse (modelmatige) wijze waarop de WOZ-waarde van een woning wordt bepaald in de praktijk vér afstaat van de wijze waarop de heffingsambtenaar in rechterlijke procedures doorgaans een vastgestelde WOZ-waarde verdedigt (taxatierapport en een matrix waarin aan de hand van verkoopprijzen van enige vergelijkingsobjecten de vastgestelde WOZ-waarde wordt onderbouwd).4 Ik wilde daarom meer inzicht in (en ‘gevoel’ bij) die hedendaagse praktijk en de verschillende modaliteiten krijgen. Ook heb ik tijdens het gesprek afgetast wat het voor de WOZ-uitvoeringspraktijk zou betekenen als art. 40(2) Wet WOZ (zeer) ruim wordt uitgelegd. Veel van de verkregen inlichtingen van de medewerkers heb ik nadien kunnen terugvinden in openbaar toegankelijke bronnen, waarnaar in onderdelen 4 en 5 van deze bijlage wordt verwezen. Het in 4.43-4.55 opgenomen (zakelijke) verslag van de bespreking is daarom vooral gericht op onderdelen van het gesprek die een nadere kleuring en/of duiding geven aan de informatie in die bronnen. De bestudering van diverse bronnen ná de bespreking heeft nog geleid tot een nakomende vraag over het (niet)gebruik van grondstaffels in zogenoemde statistische modellen, waarover per e-mail contact is geweest (4.56-4.59). Voor de goede orde: de medewerkers hebben slechts kennisgenomen van het verslag en de passage over de nakomende vraag. Zij hebben dus geen kennisgenomen van mijn beschouwing – evenmin zijn zij (anderszins) gevraagd om hun opvatting over de inhoud van die beschouwing. Zij hebben dus evenmin kennis genomen van mijn weergave in onderdelen 4 en 5 over wat ik uit diverse bronnen afleid – een onverhoopt verkeerd begrip van die bronnen is dus louter aan mij toe te schrijven.
Een (onverwacht) advies
Mijn onderzoek en analyse in deze bijlage mondt erin uit dat ik de Hoge Raad in overweging geef het begrip “de gegevens die ten grondslag liggen aan de vastgestelde waarde” in art. 40(2) Wet WOZ zo uit te leggen dat daaronder wordt verstaan de gegevens die zijn vermeld in een taxatieverslag dat is vastgesteld in overeenstemming met een modeltaxatieverslag als bedoeld in art. 6 Uitvoeringsregeling instructie waardebepaling (Regeling), alsmede – als het om een woning gaat – de secundaire objectkenmerken van die woning voor zover die niet in het taxatieverslag zijn vermeld maar wel zijn gebruikt bij de waardebepaling (7.58).
Ik had van te voren geenszins verwacht dat ik tot dit advies zou komen. Het advies impliceert namelijk dat ik de Hoge Raad in overweging geef om terug te komen op (en van) HR BNB 2023/156 (zie expliciet 7.52). Ik geef het advies dan ook niet zonder schroom en evenmin zonder aarzeling, want ik realiseer me dat de drempel (zeer) hoog ligt om HR BNB 2023/156 te heroverwegen. De schroom is er ook omdat het advies impliceert dat het me niet gelukt is om het in 1.5 bedoelde onderzoek tot een goed einde te brengen in de vorm van een adequate maatstaf.
Ik geef het advies dan ook niet lichtzinnig. Wat brengt mij tot het advies? Dat heeft bovenal te maken met mijn analyse van de vraag aan de hand van welke maatstaf kan worden bepaald of een gegeven behoort tot “de gegevens die ten grondslag liggen aan de vastgestelde waarde”. Ik heb als startpunt voor die analyse het zojuist genoemde arrest HR BNB 2023/156 genomen, waarin de enge/smalle opvatting van gerechtshof Amsterdam is verworpen dat, kort gezegd, de heffingsambtenaar op grond van art. 40(2) Wet WOZ enkel is gehouden tot verstrekking van het taxatieverslag (7.5). Vervolgens heb ik onderzocht of het begrip “de gegevens die ten grondslag liggen aan de vastgestelde waarde” ruim zou kunnen worden opgevat in die zin dat elk gegeven dat een feitelijk verband heeft met de vastgestelde waarde onder het begrip kan worden geschaard. Ik kom daarbij tot de conclusie dat deze ruime maatstaf niet kan worden aanvaard, gelet op de bezwaren die daaraan zijn verbonden en, deels samenhangend, het ontbreken van voldoende aanknopingspunten daarvoor in de tekst, wetsgeschiedenis, wetssystematiek en strekking van art. 40(2) Wet WOZ (7.6-7.17). Dan rijst de vraag of een (midden)maatstaf kan worden geformuleerd op basis waarvan binnen de verzameling gegevens die een feitelijk verband hebben met de vastgestelde waarde, een onderscheid kan worden gemaakt tussen gegevens die wel respectievelijk niet onder art. 40(2) Wet WOZ vallen. Ik beantwoord die vraag ontkennend, omdat aanknopingspunten in de tekst, wetsgeschiedenis, wetssystematiek en strekking van art. 40(2) Wet WOZ ontbreken voor het formuleren van een dergelijke maatstaf (7.18-7.28). Ik heb me vervolgens afgevraagd of het niettemin mogelijk is om een maatstaf te formuleren die in die zin evenwichtig is dat hij enerzijds tegemoetkomt aan de strekking van art. 40(2) Wet WOZ en anderzijds werkbaar is en ook overigens niet te veel bezwaren oproept. Dat heb ik – op enigszins abstracte wijze – doordacht aan de hand van een modeloverschrijdende maatstaf, dat wil zeggen een maatstaf die niet is afgestemd op (de kenmerken van) een bepaald taxatiemodel. Het alternatief om diverse modelspecifieke maatstaven te ontwikkelen lijkt mij namelijk sowieso niet realistisch (7.30). Ik zie echter ook bij een modeloverschrijdende maatstaf te veel complicaties, die mede hun grond erin vinden dat een dergelijke maatstaf paradoxaal leidt tot een modelafhankelijk antwoord op de vraag of een bepaald gegeven onder art. 40(2) Wet WOZ valt (7.31-7.36).
Het advies vloeit vervolgens voort uit de vraag: wat dan (wel)? Op dit punt heb ik een stap teruggezet naar een vraag die voorafgaat aan de vraag naar de maatstaf, namelijk óf de Hoge Raad wel rechtsvormend zou moeten optreden op het terrein van art. 40(2) Wet WOZ. Ik betoog aan de hand van drie gezichtspunten dat er aanleiding is voor een rechterlijke pas op de plaats. Het eerste gezichtspunt is dat rechtsvorming op het terrein van art. 40(2) Wet WOZ geenszins vanzelfsprekend is gelet op de beperkte houvast die de wetsgeschiedenis biedt aan de rechter om te bepalen welke gegevens onder art. 40(2) Wet WOZ zijn te scharen, naast gegevens die zijn vermeld in een taxatieverslag (7.38-7.40). Het tweede gezichtspunt houdt in de kern in dat het terrein van art. 40(2) Wet WOZ een potentieel moeras voor rechtsvorming is. Ik signaleer namelijk aan de hand van vijf kritische factoren (minstens) vijf risico’s voor een door de rechter ontwikkelde maatstaf (7.41-7.42). Het derde gezichtspunt is dat er drie ontwikkelingen zijn die een wenkend perspectief bieden, te weten (i) dat de regelgever bezig is met het moderniseren van het (model)taxatieverslag in verband met de ontwikkelingen in de WOZ-waarderingspraktijk (7.44), (ii) daarmee samenhangend, dat de regelgever overweegt nader te concretiseren welke gegevens die ten grondslag liggen aan de vastgestelde waarde, moeten worden verstrekt (7.45), en (iii) de opkomst van zogenoemde verantwoordingsdocumenten (7.46). Deze ontwikkelingen pleiten voor een rechterlijke terughoudendheid (7.47-7.49).
De drie gezichtspunten in onderlinge samenhang bezien leiden mij tot het advies aan de Hoge Raad om terug te komen van HR BNB 2023/156. Een radicale benadering, te weten volledig terugkomen van de verwerping van de opvatting van gerechtshof Amsterdam en die opvatting als juist aanvaarden, heeft daarbij mijn voorkeur. Een conserverende benadering (i.e. niet meer gegevens onder art. 40(2) Wet WOZ brengen dan de gegevens waarvan de Hoge Raad reeds expliciet heeft geaccepteerd dat zij onder art. 40(2) Wet WOZ vallen) lijkt aantrekkelijk uit het oogpunt van rechtszekerheid, maar is dat naar mijn mening juist niet uit datzelfde oogpunt (7.52). De rechtvaardiging voor het ‘omgaan’ kan worden gevonden in het derde gezichtspunt, al moet ik erkennen dat bij mij ook het eerste en tweede gezichtspunt veel gewicht in de schaal leggen (7.54).
Ik onderken dat het advies om aan te sluiten bij het taxatieverslag meebrengt dat de strekking van art. 40(2) Wet WOZ, zoals geformuleerd door de Hoge Raad, niet volledig tot haar recht komt, maar dat weegt mijn inziens minder zwaar dan de argumenten die pleiten voor rechterlijke terughoudendheid (7.55). Daarbij komt dat enige nuanceringen zijn te maken, waaronder (i) dat gelet op de wetsgeschiedenis niet gezegd kan worden dat het aansluiten bij het taxatieverslag in strijd is met de bedoeling van de wetgever, en (ii) dat de enge uitleg van art. 40(2) Wet WOZ niet betekent dat de belanghebbende blijvend op informatieachterstand staat, gelet op art. 7:4(2) Awb (7.56). In verband met dit laatste merk ik op dat bij de door mij voorgestane uitleg van art. 40(2) Wet WOZ een gelaagde structuur van gegevensverstrekking ontstaat (7.66).
Op één punt zie ik aanleiding voor een kleine bijstelling van mijn advies. Ik meen dat indien een taxatieverslag niet de secundaire objectkenmerken van de woning vermeldt die ten grondslag hebben gelegen aan de vastgestelde waarde van die woning, ook deze gegevens moeten worden verstrekt op grond van art. 40(2) Wet WOZ (7.57).
Hoe zit het dan met de betekenis van het black box-arrest voor de uitleg van art. 40(2) Wet WOZ? Ik merk allereerst op dat een black box-arrest-conforme invulling van art. 40(2) Wet WOZ nog geen oplossing geeft voor de onderhavige vraag hoe onderscheid moet worden gemaakt binnen de verzameling van gegevens die op enigerlei wijze zijn gebruikt bij de modelmatige waardebepaling (7.62). Het ligt bovendien niet voor de hand om hetgeen geldt voor art. 7:4(2) Awb door te trekken naar art. 40(2) Wet WOZ (7.63). Ik zou de met het black box-arrest verband houdende afbakeningsproblematiek vooral willen houden in de sfeer van art. 7:4(2) Awb en de toepassing van art. 40(2) Wet WOZ daarmee niet willen belasten (7.65). Daarmee hangt samen dat ik de voordelen zie van een gelaagde structuur van gegevensverstrekking (7.66).
Tot slot, voor de duidelijkheid: mijn advies om terug te komen van HR BNB 2023/156 is niet erop gebaseerd dat ik de daarin genomen stap om meer gegevens te scharen onder art. 40(2) Wet WOZ dan de gegevens opgenomen in het taxatieverslag, juridisch – in rechtsvindingtechnische zin – onjuist vind. Die stap immers goed te plaatsen in de brede totstandkomingsgeschiedenis van art. 40(2) Wet WOZ (zoals uiteengezet in HR BNB 2023/156) en spoort met de tekst en strekking ervan. Mijn advies is in de kern erop terug te voeren dat ik de stap – deels met de kennis van nu – in rechtsvorming-strategische zin te risicovol acht. Dan is de keuze om de ingeslagen weg te volgen of om een stap terug te doen en de praktijk en de regelgever de ruimte te bieden. Ik adviseer het laatste, mede gelet op de nieuwe ontwikkelingen in de praktijk en op regelgevend terrein. Het resultaat van de stap terug – aansluiten bij het taxatieverslag – is bovendien eveneens in rechtsvinding-technische zin verdedigbaar, nu het aansluit bij de directe wetsgeschiedenis en verenigbaar is met de tekst.
Opbouw bijlage
In onderdeel 2 ga ik in op de regeling van art. 40(2) Wet WOZ en haar totstandkomingsgeschiedenis. Dit onderdeel is niet louter inventariserend van aard. Het bevat ook een beschouwing.
Onderdeel 3 behandelt rechtspraak van de Hoge Raad over art. 40(2) Wet WOZ. Ook dit onderdeel is niet louter inventariserend van aard. Het bevat ook analyse, waaronder van het belangrijke arrest HR BNB 2023/156.
In onderdeel 4 geef ik een schets van de waardebepalingspraktijk. Dat doe ik aan de hand van de waarderingsinstructie van de Waarderingskamer (de Instructie), de door de Waarderingskamer gepubliceerde vraagbaak (de Vraagbak) en het eerder (1.7) genoemde gesprek met twee medewerkers van de Waarderingskamer. Ik richt me daarbij op de waardering van woningen. Dit onderdeel stelde me wel voor een dilemma. Enerzijds ontkom ik er niet aan om de praktijk op hoofdlijnen weer te geven; anderzijds ontneemt die weergave op hoofdlijnen het zicht op meer gedetailleerde informatie, terwijl die informatie juist nog meer inscherpt hoeveel gegevens betrokken (kunnen) zijn bij het waarderingsproces en hoe gevarieerd de waarderingspraktijk is.
In onderdeel 5 ga ik in op recente ontwikkelingen op regelgevend terrein. Ook ga ik in dat onderdeel in op verantwoordingsdocumenten die gemeenten en samenwerkingsverbanden publiceren.
Onderdeel 6 behandel ik rechtspraak van gerechtshoven over art. 40(2) Wet WOZ, waarbij ik me concentreer op rechtspraak over twee soorten gegevens.
Onderdeel 7 bevat mijn beschouwing, waarvan de conclusie en de hoofdlijnen hiervoor (1.9-1.16) zijn uiteengezet.
2 Regeling over gegevensverstrekking en haar geschiedenis
Sinds de inwerkingtreding van de Wet WOZ op 1 januari 19955 voorziet art. 40(2) van die wet in een verplichting tot verstrekking van de gegevens die ten grondslag liggen aan de vastgestelde WOZ-waarde, op verzoek van degene tot wie de WOZ-beschikking zich richt. Kortheidshalve noem ik in het vervolg die gegevens ook wel ‘de onderliggende gegevens’ en diegene ‘de verzoeker’. Het artikellid luidt als volgt (sinds 17 februari 1999; zie 2.28):
“2. De in artikel 1, tweede lid, bedoelde gemeenteambtenaar verstrekt uitsluitend aan degene te wiens aanzien een beschikking is genomen, op verzoek een afschrift van de gegevens die ten grondslag liggen aan de vastgestelde waarde.”
Het oorspronkelijke wetsvoorstel voor de Wet WOZ voorzag niet in enige verplichting tot verstrekking van de onderliggende gegevens. Aanvankelijk regelde het eerste lid van het voorgestelde art. 41 de verstrekking van het WOZ-waardegegeven aan degene die een gerechtvaardigd belang heeft bij de verkrijging daarvan.6 Vervolgens is dit art. 41 uitgebreid met een tweede lid over de verstrekking van de onderliggende gegevens aan de verzoeker. Dit is gebeurd in twee stappen: de tweede nota van wijziging en een amendement. Ik ga op elk van beide stappen in. Overigens merk ik alvast op dat bij de derde nota van wijziging dat art. 41 is vernummerd tot het huidige art. 40.7
Tweede nota van wijziging: inzage in de onderliggende gegevens
De eerste stap begint bij de Tweede Kamer, die heeft gevraagd of degene tot wie de WOZ-beschikking zich richt, onderliggende taxatiegegevens kan verkrijgen.8 In de memorie van antwoord laat de regering weten een daartoe strekkende bepaling aanvankelijk overbodig te vinden, al is mij niet duidelijk waarom. Enerzijds acht zij het onmogelijk en onnodig zulke gegevens reeds te verstrekken gelijktijdig met de WOZ-beschikking zelf. Anderzijds acht zij hun verstrekking mogelijk want zij erkent dat zulke gegevens bestaan en zelfs nodig zijn want zij verwijst naar het beginsel dat beschikkingen berusten op een deugdelijke motivering:9
“(…) In de eerste plaats hebben de vragen betrekking op het verkrijgen van de onderliggende taxatiegegevens door de belastingplichtige. Zoals wij hiervoor in hoofdstuk 4 reeds opmerkten, worden de onderliggende taxatiegegevens niet altijd vastgelegd in een afzonderlijk taxatierapport. Het is daarom niet mogelijk en ook niet noodzakelijk om deze gegevens reeds direct bij de vaststellingsbeschikking over te leggen. Anderzijds is het natuurlijk wel zo dat deze gegevens er zijn; zonder die gegevens is het niet mogelijk een waarde te bepalen. Wij delen de opvatting dat die gegevens op verzoek zo snel mogelijk verstrekt moeten worden aan de belastingplichtigen. Dit vloeit ook voort uit het algemene beginsel van de motiveringseis voor beschikkingen. Een verdere expliciete wettelijke grondslag achten wij in dit licht gezien overbodig.”
Dit antwoord verwijst abusievelijk naar hoofdstuk 4 van dezelfde memorie van antwoord (over de WOZ-beschikking). Dat hoofdstuk mist namelijk een opmerking die ertoe strekt dat onderliggende taxatiegegevens niet steeds worden vastgelegd in een taxatierapport. Zo’n opmerking staat wel in hoofdstuk 5 daarvan (over de rechtsbescherming):10
“Met betrekking tot het ter beschikking stellen van de onderliggende gegevens, de leden van de fracties van CDA, D66 en SGP vragen hiernaar, merken wij het volgende op.
Van taxaties van incourante objecten zijn er in de regel wel onderliggende taxatiegegevens beschikbaar, maar deze zijn niet altijd vastgelegd in een afzonderlijk taxatierapport. Het is derhalve niet mogelijk deze gegevens standaard bij de vaststellingsbeschikking te verstrekken. In het in de memorie van toelichting aangehaalde artikel van ir. P.E.M. Verheggen en mr. K.F. Walboom in FED van 7 januari 1988 wordt voorgesteld deze onderliggende gegevens op te nemen in een zogeheten taxatieverslag volgens een bepaald voorgeschreven model. Dit verslag zou voor de direct belanghebbenden beschikbaar dienen te zijn. (…)”
Het antwoord van de regering heeft de Tweede Kamer niet overtuigd, die nogmaals heeft verzocht om een voorschrift voor inzage in onderliggende taxatiegegevens op verzoek van degene tot wie de WOZ-beschikking zich richt.11 In de nota naar aanleiding van het eindverslag heeft de regering toegezegd zo’n voorschrift toe te voegen:12
“De leden van de CDA-fractie herhalen hun verzoek om in de Wet WOZ neer te leggen dat taxatiegegevens aan de belastingplichtige op diens verzoek ter inzage moeten worden gegeven. Ook de leden van de fracties van WD, D66 en GPV hebben dit verzoek gedaan. Het blijkt dat onze verzekering dat de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en de motiveringsplicht van de Algemene wet bestuursrecht hiertoe reeds nopen, hen niet afdoende heeft kunnen overtuigen. Wij zijn het echter van harte eens met de stelling van deze leden dat voorkomen moet worden dat een gemeente, ondanks een verzoek van de belastingplichtige, de taxatiegegevens niet ter inzage verstrekt. Wij zullen daarom bij nota van wijziging een daartoe strekkend voorschrift in de Wet WOZ opnemen.”
Dit voorschrift is het voorgestelde art. 41(2), dat is ingevoegd bij tweede nota van wijziging van het wetsvoorstel.13 Het voorschrift regelt inzage in de onderliggende gegevens en (nog) niet hun verstrekking:
“2. Het college van burgemeester en wethouders geeft uitsluitend aan degene te wiens aanzien een beschikking is genomen, op verzoek inzage in de gegevens die ten grondslag liggen aan de vastgestelde waarde.”
Amendement: verstrekking van de onderliggende gegevens
Ook de tweede stap begint bij de Tweede Kamer, die een amendement heeft ingediend voor het voorgestelde art. 41(2). Dit amendement wijzigt dat voorschrift in die zin dat het alsnog voorziet in de verstrekking van de onderliggende gegevens aan de verzoeker. De toelichting is summier:14
“Met dit amendement wordt beoogd te bereiken dat degene te wiens aanzien een beschikking is genomen desgevraagd het taxatierapport in fotokopie toegestuurd krijgt.”
Deze toelichting impliceert dat het taxatierapport onderliggende gegevens bevat. Zij geeft evenwel niet prijs of uitsluitend dit rapport zulke gegevens bevat. Zo niet, dan geeft zij ook niet prijs welke andere gegevens nog ten grondslag (kunnen) liggen aan de vastgestelde waarde.
Het amendement is aangenomen met algemene stemmen.15 In de eerste termijn van de mondelinge behandeling van het wetsvoorstel heeft de indiener van het amendement net zo min prijsgegeven of en, zo ja, welke andere gegevens nog daaronder (kunnen) vallen. Sterker nog, de indiener lijkt de gegevens te vereenzelvigen met het taxatieverslag, althans ervan uit te gaan dat het gaat om gegevens die in het taxatieverslag (behoren te) worden opgenomen:16
“(…) In het voorstel van de regering kunnen betrokkenen om erachter te komen waarop de beschikking gebaseerd is, inzage vragen in het taxatieverslag. Er wordt in het voorstel gesproken van "taxatiegegevens", maar ik noem het "taxatieverslag", want dat moet uiteindelijk door de Waarderingskamer bereikt worden. Het lijkt mij niet goed als wij de burgers alleen inzagerecht geven. Wij moeten op een gelijkwaardige manier met de belastingplichtigen omgaan. Dat betekent dat als wij verwachten dat de belastingplichtige zich schriftelijk tot de overheid richt, de overheid daar iets tegenover moet stellen en netjes een fotokopie van het taxatieverslag aan betrokkene toe moet zenden. Ook wat dat betreft moet er geen verschil tussen gemeenten zijn. Daarom hebben wij het amendement op stuk nr. 22 ingediend op artikel 42 [bedoeld zal zijn: art. 41; MP], waarin niet gesproken wordt van "inzage geven" maar van "een afschrift verstrekken".”
Voor andere leden van de Tweede Kamer die het woord hebben gevoerd in de eerste termijn geldt eveneens dat zij niet over hebben uitgelaten of en, zo ja, welke andere gegevens dan (gegevens in) het taxatierapport (kunnen) vallen onder gegevens als bedoeld in het amendement. Sommige leden hebben niet meer laten weten dan dat zij zich kunnen vinden in het amendement;17 andere leden hebben zich niet eens uitgelaten over dat laatste.18 Het is niet anders voor de regering.19 Wel heeft de staatssecretaris van Financiën aangegeven dat het amendement strookt met één van de doelstellingen van het wetsvoorstel, namelijk verbetering van de rechtsbescherming, maar – desgevraagd door de indiener van het amendement – heeft hij het amendement niet willen overnemen (en ook niet willen vragen om een tekstuele wijziging).20
In de tweede termijn van de mondelinge behandeling van het wetsvoorstel is de regering noch de Tweede Kamer ingegaan op de vraag welke gegevens ten grondslag (kunnen) liggen aan de vastgestelde WOZ-waarde. Zelfs de indiener van het amendement heeft slechts aangegeven het te willen handhaven. Ik citeer omdat in het in 3.5 opgenomen citaat uit het arrest HR BNB 2023/156 naar de passage wordt verwezen:21
“Het amendement op stuk nr. 22 betreft het vervangen van het recht op inzage voor degenen die een beschikking krijgen door het geven van een afschrift. Dit amendement heeft geen verzet van de staatssecretaris ondervonden. Wij denken dat het zinvol is om dit amendement te handhaven.”
Na beide stappen is het wetsvoorstel in de Tweede Kamer aangenomen met algemene stemmen op 30 juni 1994.22 Tijdens de daaropvolgende behandeling in de Eerste Kamer is evenmin aandacht besteed aan de vraag welke gegevens ten grondslag (kunnen) liggen aan de vastgestelde WOZ-waarde. Dit geldt voor de schriftelijke behandeling van het wetsvoorstel in de senaat.23 Het geldt ook voor de mondelinge behandeling daarvan.24 Op 13 december 1994 is het wetsvoorstel voor de Wet WOZ, waaronder het huidige art. 40(2) daarvan, aangenomen in de Eerste Kamer zonder stemming.25
Gedelegeerde specificatie van het taxatieverslag
Het taxatieverslag bevat gegevens die vallen onder art. 40(2) Wet WOZ (zie 2.7-2.9). Dit brengt mij bij het Uitvoeringsbesluit onderbouwing en uitvoering waardebepaling (Besluit). Het Besluit geeft uitvoering aan art. 20(2) Wet WOZ doordat art. 2 Besluit toestaat dat een ministeriële regeling een instructie vaststelt met regels voor (mede) de onderbouwing van de WOZ-waardebepaling en art. 3-7 Besluit bepalen wat de instructie moet regelen daarvoor.26
Voor zover thans van belang, bevat de instructie volgens de eerste volzin van art. 6 Besluit richtlijnen voor de onderbouwing van de taxatie in de vorm van een model-taxatieverslag. De tweede volzin bepaalt wat het taxatieverslag minstens moet bevatten. Dat was (tekst tot 21 februari 2003; zie 2.17-2.18):
“(…) de objectaanduiding, de waarderelevante objectgegevens, de motivering van de individuele afwijking ten opzichte van de referentie-objecten en de getaxeerde waarde.”
In het artikelsgewijze deel van de nota van toelichting op het Besluit merkt de regering op dat het taxatieverslag de onderliggende gegevens bevat die moeten worden verstrekt aan de verzoeker op de voet van art. 40(2) Wet WOZ:27
“Ten behoeve van de onderbouwing van de waarde wordt een model-taxatieverslag vastgesteld. Dit taxatieverslag bevat de aan de waardebepaling ten grondslag liggende gegevens. Een afschrift van het taxatieverslag wordt ingevolge artikel 40, tweede lid, van de wet [WOZ, MP] op verzoek aan degene te wiens aanzien een beschikking is genomen, verstrekt.”
Anders dan de indiener van het amendement (zie 2.8), laat de regering niet in het midden of ook andere gegevens dan het taxatieverslag vallen onder art. 40(2) Wet WOZ. Haar toelichting impliceert dat het taxatieverslag alle gegevens bevat die daaronder vallen want het bevat “de” onderliggende gegevens en een afschrift daarvan wordt verstrekt op de voet van art. 40(2) Wet WOZ. Het gaat blijkbaar uitsluitend om de gegevens die de tweede volzin van art. 6 Besluit noemt: objectaanduiding, waarderelevante objectgegevens, motivering van individuele afwijking ten opzichte van referentie-objecten en getaxeerde waarde. Het gaat volgens de regering niet om enig ander gegeven.
Met ingang van 21 februari 2003 is deze tweede volzin gewijzigd in die zin dat de volzin spreekt over “de relevante marktgegevens” in plaats van “de referentie-objecten”.28 Die wijziging is mijns niet wezenlijk voor het antwoord op de vraag of en, zo ja, welke andere gegevens nog ten grondslag (kunnen) liggen aan de vastgestelde WOZ-waarde. Immers, zij wijzigt slechts welke individuele afwijking het taxatieverslag moet motiveren; zij neemt evenwel niet weg dat dit verslag een individuele afwijking moet motiveren.
Daarbij komt dat die wijziging is ingegeven door de wens van de Waarderingskamer haar toezicht uit te oefenen via een procesmatige in plaats van een projectmatige aanpak. In de voordien geldende aanpak zag de Waarderingskamer erop toe dat de waardebepaling plaatsvond onder meer door verwerking van marktgegevens in referentiestelsels. Dit is niet nodig in de voortaan geldende aanpak, waarin zij erop toeziet dat de waardebepaling een directe relatie legt tussen een onroerende zaak en de relevante marktgegevens. Alleen in verband daarmee is de tweede volzin van art. 6 Besluit gewijzigd.29 Overigens is deze volzin nadien niet meer gewijzigd.
Sub-gedelegeerd model van het taxatieverslag
De ministeriële regeling die uitvoering geeft aan art. 6 Besluit, is de Uitvoeringsregeling instructie waardebepaling (Regeling). Daartoe voorziet art. 6 Regeling in een aantal model-taxatieverslagen voor woningen en niet-woningen, die zijn opgenomen als bijlage bij de Regeling.30 Tot 1 januari 2001 telde dit art. 6 twee modellen: één voor woningen en één voor niet-woningen.31
Vanaf 1 januari 2001 telt dat art. 6 drie modellen: één voor woningen en twee voor niet-woningen (al naargelang de waarde daarvan is bepaald op de vervangingswaarde of via huurkapitalisatie).32 Dit is geschied omwille van een toezegging van de staatssecretaris van Financiën voor een ‘beter’ model ter onderbouwing van de waarde van niet-woningen. De toelichting vermeldt daarover:33
“In het kader van de evaluatie van de Wet waardering onroerende zaken (Kamerstukken II 1999/2000, 26 954, nr. 2, blz. 1) is toegezegd dat met ingang van 1 januari 2001 de modellen voor de taxatieverslagen van woningen en niet-woningen worden vervangen door modellen waarmee een betere onderbouwing van de waarde van de onroerende zaak wordt gegeven. Voor de niet-woningen wordt het huidige model vervangen door een model dat wordt gebruikt als de waarde is bepaald op de vervangingswaarde en een model dat wordt gebruikt als de waarde is bepaald door een methode van kapitalisatie van de bruto huur. Bij de invulling van de modellen kunnen de voorbeelden behulpzaam zijn die opgenomen zijn in bijlage 6.5 van de Waarderingsinstructie 1999 die elke gemeente heeft ontvangen van de Waarderingskamer.”
Kortheidshalve verwijs ik voor de thans geldende model-taxatieverslagen naar bijlage 4 voor woningen, bijlage 5 voor niet-woningen (vervangingswaarde) en bijlage 6 voor niet-woningen (huurkapitalisatie), telkens bij de Regeling.
Tussentijds wetgevingsoverleg: vragen en antwoorden over art. 40(2) Wet WOZ
In overeenstemming met art. 20(3) Wet WOZ is het ontwerp van het Besluit overgelegd aan beide Kamers.34 Dit ontwerp heeft de Tweede Kamer aanleiding gegeven tot vragen, die zijn gesteld tijdens een wetgevingsoverleg met de staatssecretaris van Financiën op 28 november 1994.35 De staatssecretaris heeft sommige vragen beantwoord in hetzelfde overleg; hij heeft andere vragen beantwoord bij latere brief van 7 december 1994.36 Aldus volgen zowel de vragen als hun antwoorden pas nadat het wetsvoorstel voor de Wet WOZ al is aangenomen in de Tweede Kamer op 30 juni 1994 en nog voordat het zou worden aangenomen in de Eerste Kamer op 13 december 1994 (zie 2.12). Daarop kom ik nog terug (zie 2.33). Eerst wend ik mij tot twee vragen want zij zien op art. 40(2) Wet WOZ.
De eerste vraag is afkomstig van de indiener van het amendement (zie 2.7). Hij meent dat de model-taxatieverslagen die uitvoering geven aan het voorgestelde art. 6 Besluit, niet alle gegevens bevatten die inzicht bieden in de waardebepaling, i.e. de marktgegevens en de taxatiegegevens die duidelijk maken op basis waarvan de vastgestelde waarde uiteindelijk tot stand is gekomen. Volgens hem moeten alle onderliggende en vergelijkende gegevens worden verstrekt die zijn verzameld voor de waardebepaling, zoals herbouwwaarde, afschrijvingspercentages en huurwaarde. De indiener lijkt een ruime opvatting te hebben van wat onder gegevens als bedoeld in art. 40(2) Wet WOZ moet wordt begrepen, namelijk “alle gegevens die voorhanden zijn en die bij gelegenheid van de taxatie verzameld zijn”:37
“Wij vinden de uitwerking van deze bepaling [art. 40(2) Wet WOZ, MP] in de AMvB [het latere Besluit, MP] en met name ook in de waarderingsinstructie erg mager. Er worden formulieren [de model-taxatieverslagen, MP] vastgesteld waarop een beperkt aantal gegevens wordt verzameld en deze gegevens worden desgevraagd aan de belastingplichtige in afschrift gegeven. Op deze formulieren ontbreken echter alle gegevens die echt van belang zijn voor de belastingplichtige. Ik bedoel dan de marktgegevens en de taxatiegegevens, die duidelijk maken op basis waarvan het eindbedrag uiteindelijk tot stand is gekomen. Hierbij moet je denken aan gegevens over de herbouwwaarde, de afschrijvingspercentages en de huurwaarde. Het gaat dus om de onderliggende en de vergelijkende gegevens, zodat de belastingplichtige kan zien hoe het eindbedrag tot stand is gekomen. Mijn fractie vindt dat deze gegevens op de taxatieverslagen moeten worden vermeld en dat in ieder geval alle gegevens die voorhanden zijn en die bij gelegenheid van de taxatie verzameld zijn, ter beschikking moeten worden gesteld aan de belastingplichtige. Ik denk dat we de wet daarmee uitleggen, zoals deze door de Tweede Kamer is vastgesteld. (…) Het voorstel is dat op het formulier dat een onderdeel uitmaakt van de waarderingsinstructie, de gegevens die ik net heb genoemd, vermeld worden.”
Terzijde: de waarderingsinstructie waarop de indiener doelt, is de waarderingsinstructie jaarlijkse waardebepaling van de Waarderingskamer, die aan bod komt in onderdeel 4 van deze bijlage.
Hoewel de staatssecretaris van Financiën niet onwelwillend tegenover de suggestie van de indiener stond, heeft hij aangegeven niet eerder daarop te kunnen terugkomen dan na overleg met zijn ambtgenoot van Binnenlandse Zaken:38
“(…) Hij [de indiener van het amendement, MP] heeft een suggestie gedaan voor artikel 40 WOZ. Hij zal begrijpen dat ik hierover contact moet opnemen met Binnenlandse Zaken. Dat zal ik doen vanuit een buitengewoon positieve grondhouding, want ik vind het een goede suggestie. Ik zal proberen Binnenlandse Zaken te overtuigen dat het zinvol is om het zo te doen.”
De tweede vraag is afkomstig van een ander lid van de Tweede Kamer. Hij leest in de Instructie een onwenselijke uitleg van art. 40(2) Wet WOZ in die zin dat de onderliggende gegevens pas hoeven te worden verstrekt na indiening van de gronden van bezwaar tegen een WOZ-beschikking:39
“Dan kom ik op de zorgvuldigheid en de openbaarheid van gegevens. Het aangenomen amendement op stuk nr. 22 legt vast, dat op eerste verzoek een uitvoerig taxatieverslag dient te worden overlegd. Artikel 40, lid 2, WOZ: de gegevens die ten grondslag liggen aan de vastgestelde waarde, dienen ter beschikking te worden gesteld. De waarderingsinstructie geeft echter een niet gewenste uitleg aan dit amendement, namelijk dat eerst na de indiening van de motivering van een bezwaarschrift de volledige taxatiegegevens worden verstrekt. Hoe men over het amendement denkt, is niet van belang, het gaat om de juiste uitvoering ervan.”
Bij de brief van 7 december 1994 heeft de staatssecretaris van Financiën beide vragen beantwoord. Het antwoord op de tweede vraag is eenduidig: de onderliggende gegevens moeten worden verstrekt na een verzoek op de voet van art. 40(2) Wet WOZ. Het is anders voor het antwoord op de eerste vraag:40
“Ik heb samen met Staatssecretaris Van de Vondervoort van Binnenlandse Zaken overlegd met de Waarderingskamer over een mogelijke uitbreiding van de gegevens die op de taxatieverslagen worden vermeld. Mede namens hen wil ik over dit onderwerp graag het volgende opmerken.
Ook wij leggen artikel 40, tweede lid, van de wet zo uit dat de gemeenten alle aan de taxatie ten grondslag liggende gegevens verstrekken, indien belanghebbenden op de voet van die bepaling om een afschrift van het taxatieverslag vragen.
De Waarderingskamer is in haar voorstel voor de model-taxatieverslagen uitgegaan van de model-taxatieverslagen die momenteel worden gehanteerd door beëdigde makelaars en taxateurs. Die modellen, die zijn ontworpen door de Nederlandse Vereniging van Makelaars, bevatten uitsluitend ter plaatse opgenomen of bekende feitelijke gegevens. Wij zijn van mening dat het bij de waarde in het economische verkeer van woningen in beginsel toereikend is wanneer de op het model-taxatieverslag vermelde gegevens worden verstrekt; het gaat er immers om of de waarde juist is. De waardegegevens van een of meer vergelijkbare objecten zullen echter eveneens vermeld kunnen worden.
Bij niet-woningen kunnen, indien de waarde wordt bepaald met behulp van factoren voor technische en functionele veroudering of door kapitalisatie van de (geschatte) huurwaarde, deze elementen van belang zijn bij de beoordeling van de vastgestelde waarde. Wij achten het zinvol dat de gemeenten deze gegevens verstrekken; het door mij vast te stellen model-taxatieverslag zal daartoe ook ruimte bieden. Gegevens die concurrentiegevoelig zijn, worden evenwel niet verstrekt voor zover zij gerelateerd zijn aan objecten van anderen.
Wij tekenen hierbij aan dat de elementen die bij de opbouw van de taxatie zijn gebruikt, niet afzonderlijk beoordeeld worden, omdat de ene te hoog en de andere te laag kan zijn geschat. Alleen de juistheid van de uiteindelijk vastgestelde waarde is maatgevend. De belastingrechter heeft onlangs nog in deze zin beslist (Hof Amsterdam 20 mei 1994, Belastingblad 1994, blz. 630).”
Het antwoord op de eerste vraag is niet eenduidig. Enerzijds moeten alle aan de taxatie ten grondslag liggende gegevens worden verstrekt. Anderzijds volstaat het om (alleen?) de gegevens te verstrekken die zijn vermeld op het model-taxatieverslag. Ik merk verder op dat in het antwoord van de staatssecretaris doorklinkt dat de bedoeling is dat een taxatieverslag zodanig is ingericht dat indien een belanghebbende om een afschrift daarvan verzoekt en hem dat wordt verstrekt, hem daarmee alle aan de taxatie ten grondslag liggende gegevens worden verstrekt. Ik heb niet de indruk dat de staatssecretaris ervan uitgaat dat op ruime schaal gegevens op een andere manier worden verstrekt dan door verstrekking van een taxatieverslag.
Latere wijzigingen van art. 40(2) Wet WOZ
Nadat art. 40(2) Wet WOZ in werking is getreden op 1 januari 1995, is het artikellid nog tweemaal gewijzigd. Ik sta slechts kort stil bij beide wijzigingen want zij zien op het subject van de verplichting (wie moet verstrekken?); zij zien niet op het object daarvan (wat moet diegene verstrekken?), waarover deze gemeenschappelijke bijlage gaat. Ten eerste, met ingang van 1 januari 1998 is het subject gewijzigd van “het college van burgemeester en wethouders” in “de in artikel 1, tweede lid, bedoelde gemeenteambtenaar”.41 Ten tweede, die wijziging heeft abusievelijk tot gevolg gehad dat de hoofdletter ontbrak aan het begin van het artikellid (“de” in plaats van “De”). Dit abuis is hersteld met ingang van 17 februari 1999 bij de Reparatiewet I.42 Sindsdien is het artikellid ongewijzigd gebleven.
Beschouwing
Welke gegevens liggen ten grondslag aan de vastgestelde waarde? De geschiedenis van het wetsvoorstel voor de Wet WOZ biedt nauwelijks aanknopingspunten voor het antwoord op deze vraag (zie 2.10-2.12; vgl. 2.5).
Een eerste opvatting is dat het gaat om gegevens die zijn vermeld in het taxatieverslag, mits het verslag is opgemaakt volgens het model waarin art. 6 Besluit en art. 6 Regeling voorzien. Hoewel dit model verschilt naargelang de onroerende zaak zelf een woning is of niet (zie 2.19-2.21), bevat het telkens de objectaanduiding, de waarderelevante objectgegevens, de motivering van individuele afwijking ten opzichte van de referentie-objecten (tot 21 februari 2003) of de relevante marktgegevens (vanaf 21 februari 2003) en de getaxeerde waarde (zie 2.14 en 2.17). Deze eerste opvatting impliceert dat de onderliggende gegevens daartoe zijn beperkt, zodat enig ander gegeven niet valt onder art. 40(2) Wet WOZ. De toelichting op het amendement (zie 2.7-2.9) en de nota van toelichting op het Besluit (zie 2.15-2.16) laten ruimte voor die opvatting. Maar in HR BNB 2023/15643 heeft de Hoge Raad de opvatting expliciet verworpen. In onderdeel 3 kom ik terug op dit arrest.
Een tweede opvatting kan worden ontleend aan het wetgevingsoverleg van 28 november 1994 (zie 2.23). Het gaat om een opvatting van de indiener van het amendement. Zijn opvatting houdt kort gezegd in dat gegevens vallen onder art. 40(2) Wet WOZ wanneer zij inzichtelijk maken hoe de vastgestelde WOZ-waarde is bereikt. Dit omvat onderliggende of taxatiegegevens van de onroerende zaak zelf en vergelijkende of marktgegevens van andere onroerende zaken waarmee is vergeleken ter bepaling van de vastgestelde waarde. Het gaat om een ogenschijnlijk zeer ruime opvatting (“alle gegevens die voorhanden zijn en die bij gelegenheid van de taxatie verzameld zijn”).
De indiener meent dat zijn opvatting strookt met de behandeling van het voorgestelde art. 40(2) in de Tweede Kamer (zie 2.23). Echter, ik heb bij noch de regering noch welk lid van de Tweede Kamer dan ook enige uitlating kunnen vinden die daarop wijst. Sterker nog, de regering heeft zich überhaupt niet uitgelaten over de uitleg van het begrip ‘de gegevens die ten grondslag liggen aan de vastgestelde waarde’ (zie 2.5 en 2.11). Ook menig lid van de Tweede Kamer heeft zich geheel niet uitgelaten daarover (zie 2.3-2.4 en 2.10-2.11). De enige uitzondering is de indiener zelf. En zelfs uit de opmerkingen van de indiener volgt niet meer dan dat hij met art. 40(2) Wet WOZ voor ogen had dat de betrokkene een kopie van het taxatieverslag zou kunnen verkrijgen (zie 2.7-2.9).
De enige uitlating die strookt met die opvatting, betreft dus opmerkingen van de indiener zelf. Maar zijn opmerkingen maken mijns inziens niet deel uit van de behandeling van het wetsvoorstel voor de Wet WOZ in de Tweede Kamer want zij zijn gemaakt pas nadat dit wetsvoorstel was aangenomen in dezelfde Kamer (zie 2.22). Weliswaar zijn zij gemaakt nog voordat het wetsvoorstel zou worden aangenomen in de Eerste Kamer (zie 2.22), maar ik heb niet kunnen vinden dat de regering de vragen die zijn gesteld tijdens het wetgevingsoverleg of haar antwoorden op enig moment heeft gedeeld met de senaat. Dit betekent dat beide Kamers die vragen en antwoorden niet hebben kunnen betrekken bij de behandeling van dat wetsvoorstel. Zo bezien komt aan de opmerkingen van de indiener geen belang toe voor een wetshistorische uitleg van art. 40(2) Wet WOZ.44
Zelfs als zijn opmerkingen wél van belang zijn daarvoor, meen ik dat zo’n uitleg niet zonder meer voert tot dezelfde opvatting. Immers, ook dan heeft de regering zich niet ondubbelzinnig verenigd met diezelfde maatstaf. Hoewel de staatssecretaris van Financiën aanvankelijk niet onwelwillend stond tegenover een ruime maatstaf (zie 2.24), heeft hij zich uiteindelijk – na overleg met zijn ambtgenoot van Binnenlandse Zaken – niet duidelijk verenigd daarmee (zie 2.26). Daaraan doet niet af dat de staatssecretaris tevens heeft opgemerkt dat alle aan de taxatie ten grondslag liggende gegevens moeten worden verstrekt. Deze opmerking moet namelijk worden verstaan in de context van zijn antwoorden. Die context is dat het volgens hem in beginsel volstaat het taxatieverslag te verstrekken (bij woningen) en dat in voorkomend geval additionele gegevens kunnen worden verstrekt (bij woningen en niet-woningen; zie 2.26). In die context versta ik zijn opmerking zo dat hij zijn welwillende houding heeft genuanceerd.
De ruime opvatting kan mijns inziens evenmin goed worden bereikt via een ‘omweg’ langs art. 6 Besluit. Deze omweg zou verlopen als volgt: een wetshistorische uitleg van art. 40(2) Wet WOZ brengt met zich dat het taxatieverslag gegevens bevat die daaronder vallen en eenzelfde uitleg van art. 6 Besluit brengt met zich dat het taxatieverslag ruim moet worden opgevat, zodat het alsnog alle gegevens moet bevatten die inzichtelijk maken hoe deze waarde tot stand is gekomen. Op zichzelf acht ik de eerste stap in die omweg juist: de wetshistorie leert dat het taxatieverslag gegevens bevat waarop art. 40(2) Wet WOZ doelt (zie 2.7-2.9) en ook dat dit verslag moet worden verstrekt (zie 2.15-2.16).
Het is anders voor de tweede stap, die berust op dezelfde opmerkingen van de indiener tijdens het wetgevingsoverleg (zie 2.23). Hoewel ik het belang van zijn opmerkingen voor een wetshistorische uitleg van art. 40(2) Wet WOZ in twijfel trek (2.33), zijn zij niet zonder belang voor eenzelfde uitleg van art. 6 Besluit want het ontwerp van dit Besluit is voorgelegd aan beide Kamers, opdat beide Kamers hun oordeel kenbaar maken aan de regering (zie 2.22). Maar ook dan heeft de regering in antwoord op diezelfde opmerkingen zich niet ondubbelzinnig verenigd met een ruime opvatting die zich uitstrekt tot alle gegevens die inzichtelijk maken hoe de vastgestelde waarde is bereikt (zie 2.34).
Daarbij komt dat zo’n ruime opvatting niet is te verenigen met de tekst van art. 6 Besluit. Deze tekst bepaalt slechts wat het taxatieverslag minstens moet bevatten. Die tekst laat zich niet zo ruim uitleggen dat dit verslag minstens moet bevatten dat wat het hoogstens kan bevatten: alles wat inzichtelijk maakt hoe de vastgestelde waarde is bereikt. Ook een ‘omweg’ langs art. 6 Besluit bereikt mijns inziens dus niet zo’n ruime maatstaf.
Een derde opvatting houdt het midden tussen de smalle en ruime uitersten: art. 40(2) Wet WOZ beperkt zich weliswaar niet tot de gegevens die zijn vermeld in een (model) taxatieverslag, maar strekt zich ook niet uit tot alle gegevens die inzichtelijk maken hoe de vastgestelde waarde is bereikt. Dit strookt met de brief van 7 december 1994 (zie 2.26-2.27), die impliceert dat het in beginsel volstaat zo’n verslag te verstrekken en dat in voorkomend geval méér gegevens kunnen worden verstrekt. Maar deze brief biedt geen aanknopingspunten voor het antwoord op de vraag welke gegevens ten grondslag liggen aan de vastgestelde waarde (en welke niet). Bovendien mist die brief strikt genomen belang voor een wetshistorische uitleg van deze bepaling (vgl. 2.33).
Slotsom
Ik kom tot de slotsom dat de geschiedenis van art. 40(2) Wet WOZ of art. 6 Besluit niet op eenduidige wijze antwoord geeft op de vraag welke gegevens ten grondslag liggen aan de vastgestelde waarde. Integendeel, de geschiedenis van beide bepalingen biedt liefst drie uiteenlopende antwoorden: (a) een smalle opvatting, die zich beperkt tot alleen wat is vermeld in het (model)taxatieverslag, (b) een ruime opvatting, die zich uitstrekt tot alles wat de vastgestelde waarde inzichtelijk maakt, en (c) een ‘middenopvatting’.
3 Rechtspraak van de Hoge Raad over verplichting tot gegevensverstrekking
In een aantal arresten is de Hoge Raad ingegaan op vragen die van belang zijn voor de beoordeling of de heffingsambtenaar heeft voldaan aan de verplichting van art. 40(2) Wet WOZ om de onderliggende gegevens te verstrekken aan de verzoeker.45 In dit onderdeel 3 bespreek ik deze arresten, die ik vraagsgewijs groepeer.
Méér gegevens dan (model)taxatieverslag
Ik begin bij HR BNB 2023/156.46 Daarin ligt voor een uitspraak van gerechtshof Amsterdam, dat na een uitgebreide analyse van de wetsgeschiedenis tot de opvatting komt dat de strekking van art. 40(2) Wet WOZ meebrengt “dat onder de uitdrukking ‘[verstrekt] de gegevens die ten grondslag liggen aan de vastgestelde waarde’ moet worden verstaan: het taxatieverslag, opgesteld conform het modeltaxatieverslag als bedoeld in artikel 6 van de Uitvoeringsregeling.”47 De Hoge Raad beslist evenwel in andere zin, namelijk dat art. 40(2) Wet WOZ zich niet beperkt tot wat is vermeld in een dergelijk taxatieverslag. Ik citeer (met behoud van voetnoten):
“3.1 Het eerste middel komt op tegen het (…) oordeel van het Hof dat de heffingsambtenaar op grond van artikel 40, lid 2, Wet WOZ enkel is gehouden tot verstrekking van het taxatieverslag.
Voor de beoordeling van het middel is het volgende van belang.
Op grond van artikel 40, lid 2, Wet WOZ dient de heffingsambtenaar aan degene te wiens aanzien een beschikking is genomen, op verzoek een afschrift te verstrekken van de gegevens die ten grondslag liggen aan de vastgestelde waarde. Volgens de parlementaire geschiedenis van deze bepaling worden onderliggende taxatiegegevens niet altijd vastgesteld in een afzonderlijk taxatierapport, terwijl het zonder die gegevens niet mogelijk is om een waarde te bepalen. Uit die geschiedenis volgt verder dat naar het oordeel van de wetgever deze gegevens op verzoek aan de belastingplichtige dienen te worden verstrekt.2 Het voorschrift van artikel 40, lid 2, Wet WOZ strekt ertoe een dergelijke verplichting wettelijk vast te leggen.3
Die verplichting kan ook betrekking hebben op gegevens die niet zijn vermeld in een taxatieverslag dat is vastgesteld in overeenstemming met een modeltaxatieverslag als bedoeld in artikel 6 van de Uitvoeringsregeling. De delegatiebepaling van artikel 20, lid 2, Wet WOZ, waarop de Uitvoeringsregeling is gebaseerd, biedt niet de mogelijkheid om bepaalde gegevens die ten grondslag liggen aan de vastgestelde waarde uit te zonderen van de informatieverplichting van de heffingsambtenaar op grond van artikel 40, lid 2, Wet WOZ. De parlementaire geschiedenis van de – later tot stand gekomen – Wet van 28 maart 2013 [Staatsblad 2013, 129 (Wet verruiming openbaarheid WOZ-waarde); MP] kan hierin geen verandering brengen.
Aan dit een en ander doet niet af dat de overige gegevens op de zaak betrekking hebbende stukken zijn die daarom tevens voorafgaand aan het horen in een bezwaarprocedure op grond van artikel 7:4, lid 2, Awb ter inzage moeten worden gelegd.
Het voorgaande brengt mee dat op grond van artikel 40, lid 2, Wet WOZ aan degene te wiens aanzien een beschikking als bedoeld in de Wet WOZ is genomen, en die een voldoende specifiek verzoek doet tot het verstrekken van bepaalde gegevens die niet in het taxatieverslag zijn opgenomen, maar die wel ten grondslag liggen aan de vastgestelde waarde van de onroerende zaak, een afschrift van die gegevens moet worden verstrekt.
Opmerking verdient nog dat de in 3.2.4 bedoelde gegevens ook betrekking kunnen hebben op voor de waardevaststelling gebruikte vergelijkingsobjecten.
Gelet op hetgeen hiervoor in 3.2 is overwogen is het andersluidende oordeel van het Hof onjuist. Het eerste middel slaagt.
2 Kamerstukken II 1993/94, 22 885, nr. 6, blz. 27 [zie ook 2.3 van deze bijlage, MP].
3 Kamerstukken II 1993/94, 22 885, nr. 9, blz. 32 [zie ook 2.5 van deze bijlage, MP].”
De vraag is op welke gronden de Hoge Raad van oordeel is dat art. 40(2) Wet WOZ zich kan uitstrekken tot andere gegevens dan wat is vermeld in een (model)taxatieverslag. Dit is mijns inziens niet zonder meer af te leiden uit de in rov. 3.2.1 aangehaalde wetsgeschiedenis. Deze wetsgeschiedenis dateert van vóór het amendement (zie 2.7) en ziet dus op het voordien voorgestelde art. 41(2), dat inzage regelde (zie 2.6). Uit die geschiedenis volgt niet dat het huidige art. 40(2) ziet op verstrekking van onderliggende taxatiegegevens of welk ander gegeven dan ook. Men kan tegenwerpen dat dit temporele punt is beperkt tot een verschil in de modus van verkrijging (inzage vs. verstrekking), en niet in het voorwerp van verkrijging (onderliggende taxatiegegevens). Als echter de modus wijzigt (van inzage naar verstrekking), kan niet zonder meer worden aangenomen dat het voorwerp niet wijzigt, aangezien het voor een bestuursorgaan verschil kan uitmaken of het gegevens slechts ter inzage hoeft te leggen dan wel moet verstrekken.
Het is mijns inziens evenmin af te leiden uit de in rov. 3.2.2 aangehaalde bepalingen. Op zichzelf acht ik juist dat art. 20(2) Wet WOZ – waaraan art. 6 Regeling uitvoering geeft (via art. 2 Besluit; zie 2.13) – niet toestaat om gegevens die ten grondslag liggen aan de vastgestelde waarde, alsnog uit te zonderen van art. 40(2) Wet WOZ. Maar dat zegt nog niets over de prealabele vraag welke gegevens überhaupt vallen onder dit art. 40(2).
Hoewel rov. 3.2.1 verwijst naar de wetsgeschiedenis van vóór het amendement, verwijst noch rov. 3.2.1 noch rov. 3.2.2 naar de wetsgeschiedenis van nadien. Het spreekt voor zich, maar het is de Hoge Raad niet ontgaan dat het destijds voorgestelde inzagerecht is vervangen door de huidige verstrekkingsverplichting. Hij verwijst namelijk in rov. 4.3.2 naar deze vervanging en in voetnoot 5 naar die latere wetsgeschiedenis. Dit dient ter verwerping van het standpunt van de heffingsambtenaar dat geen aanleiding bestaat voor vergoeding van proceskosten en griffierecht ondanks een schending van art. 40(2) Wet WOZ op de grond dat zo’n schending de belanghebbende niet heeft benadeeld. Ik citeer (met behoud van voetnoten):
“4.3.2 De Rechtbank heeft het beroep van belanghebbende ongegrond verklaard. In een zodanig geval is de rechtbank bevoegd het bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van proceskosten van de belanghebbende en het door de belanghebbende betaalde griffierecht. De Rechtbank heeft in dit geval van die bevoegdheid gebruik gemaakt. Zij heeft dat kunnen doen, in aanmerking genomen (a) dat het gebrek aan informatieverstrekking door de heffingsambtenaar ertoe heeft geleid dat belanghebbende na afloop van de bezwaarfase, deels pas tijdens de procedure voor de Rechtbank, kennis heeft genomen van de gegevens waar zij al in de bezwaarfase om had gevraagd, en (b) dat die gegevens van belang zijn om de juistheid van de waardebeschikking te kunnen controleren4 en om daarmee te kunnen beoordelen of het zinvol is beroep in te stellen.
De wetgever heeft de in artikel 40, lid 2, Wet WOZ opgenomen verplichting voor de heffingsambtenaar tot het desgevraagd verstrekken van afschriften welbewust ter verbetering van de rechtsbescherming in de plaats laten komen van het oorspronkelijk in het wetsvoorstel voor de Wet WOZ opgenomen inzagerecht.5 De Rechtbank hoefde zich daarom van haar beslissing om een proceskostenvergoeding toe te kennen niet te laten weerhouden door de omstandigheid dat de desbetreffende stukken ook ter inzage hebben gelegen in de bezwaarfase.
4 HR 21 april 2006, ECLI:NL:HR:2006:AW2326, rechtsoverweging 3.2.
5 Handelingen II 1993/94, nr. 84, blz. 5740 [zie 2.11 van deze bijlage, MP].”
Uit de wetsgeschiedenis die dateert van ná het amendement, is mijns inziens wel af te leiden dat art. 40(2) Wet WOZ zich uitstrekt tot gegevens die zijn vermeld in een (model) taxatieverslag (zie 2.30). Maar ook daaruit is nog niet eenduidig af te leiden dat deze bepaling zich tevens uitstrekt tot andere gegevens, laat staan welke andere gegevens. Dit volgt niet uit de toelichting op het amendement zelf (zie 2.7-2.8). Hetzelfde geldt voor de mondelinge behandeling van het wetsvoorstel voor de Wet WOZ in de Tweede Kamer (zie 2.9-2.11). Dit geldt ook voor de gehele behandeling daarvan in de Eerste Kamer (zie 2.12). Sterker nog, het gaat volgens de regering uitsluitend om het taxatieverslag en niet om enig ander gegeven (zie 2.15-2.16), al dient deze uitlating ter toelichting van het ontwerp van het Besluit en is die uitlating later genuanceerd (zie 2.26-2.27).
Wat daarvan ook zij, de vooropstellingen van HR BNB 2023/156 leren welke opvatting onjuist is voor het antwoord op de vraag of een gegeven valt onder art. 40(2) Wet WOZ. Onjuist is een smalle maatstaf, die zich beperkt tot de gegevens die zijn vermeld in een (model)taxatieverslag. Maar zij leren niet welke opvatting juist is. Gaat het om een ruime opvatting, die zich uitstrekt tot alles wat de vastgestelde waarde inzichtelijk maakt? Of om een opvatting die het midden houdt tussen beide?
Nu zou men kunnen opmerken dat (i) art. 40(2) Wet WOZ reeds de maatstaf geeft, namelijk dat het moet gaan om een gegeven dat behoort tot “de gegevens die ten grondslag liggen aan de vastgestelde waarde”, en dat (ii) de vraag of een gegeven daartoe behoort daarmee een nagenoeg geheel feitelijke vraag is. Dat veronderstelt evenwel dat het ‘ten grondslag liggen aan’-criterium op zichzelf duidelijk is en een voldoende onderscheidend vermogen heeft, waardoor het criterium geen nadere invulling c.q. uitleg behoeft. Ik meen echter dat die veronderstelling niet houdbaar is, gelet op enerzijds wat in onderdeel 4 van deze bijlage is vermeld over de praktijk van modelmatige waardering en anderzijds de in onderdeel 6 vermelde rechtspraak van gerechtshoven. Die praktijk laat zien dat bij een modelmatige waardering veel gegevens betrokken zijn en dat aan veel gegevens weer andere gegevens ten grondslag liggen, die op hun beurt ook weer onderliggende gegevens kennen, etc. Het is dan ook geen toeval dat de gerechtshoven (al dan niet impliciet) een of meer (sub)criteria hanteren om de reikwijdte van art. 40(2) Wet WOZ af te bakenen (zie 6.52 voor een kort overzicht).
Bepaalde gegevens buiten (model)taxatieverslag
Ik vervolg met arresten waarin de Hoge Raad andere gegevens dan wat is vermeld in een (model)taxatieverslag, vat onder art. 40(2) Wet WOZ. Het zojuist behandelde arrest HR BNB 2023/156 is (ook) één van deze arresten.48 De belanghebbende heeft verzocht om de grondstaffel en de taxatiekaart met KOUDVL-factoren van de onroerende zaak zelf en de vergelijkingsobjecten, terwijl de heffingsambtenaar die gegevens niet heeft verstrekt maar ter inzage heeft gelegd zonder te laten weten dat, waar en wanneer zij ter inzage liggen. De Hoge Raad overweegt dat de gedingstukken geen andere slotsom toelaten dan dat zij ten grondslag liggen aan de vastgestelde waarde:
“4.2 De stukken van het geding laten geen andere slotsom toe dan dat belanghebbende aan de heffingsambtenaar een voldoende specifiek verzoek heeft gedaan tot het verstrekken van bepaalde gegevens. Die gegevens zijn de grondstaffel en de taxatiekaart met daarop vermeld de KOUDV- en liggingsfactoren van de woning en van de gebruikte vergelijkingsobjecten. Voorts laten die stukken geen andere slotsom toe dan dat deze gegevens ten grondslag liggen aan de vastgestelde waarde van de woning. De heffingsambtenaar was daarom op grond van artikel 40, lid 2, Wet WOZ gehouden te voldoen aan het verzoek van belanghebbende om haar een afschrift van die gegevens te verstrekken. De heffingsambtenaar heeft aan deze verplichting niet voldaan.”
In HR BNB 2023/156 is de opvatting aanvaard dat méér gegevens kunnen vallen onder art. 40(2) Wet WOZ dan wat is vermeld in een (model)taxatieverslag (zie 3.2). Aangenomen dat de Hoge Raad de vraag of een bepaald gegeven behoort tot “de gegevens die ten grondslag liggen aan de vastgestelde waarde” niet als een nagenoeg geheel feitelijke vraag ziet (vgl. 3.8), dwingt deze opvatting ertoe een maatstaf te formuleren die bepaalt welke gegevens inderdaad daaronder vallen. Ik heb in het arrest vergeefs gezocht naar zo’n maatstaf. Ook rov. 4.2 geeft niet prijs met welke maatstaf de Hoge Raad de gedingstukken heeft vergeleken om tot geen andere slotsom te kunnen komen dan dat de grondstaffel49 en de taxatiekaart vallen onder dit art. 40(2).
In rov. 4.2 geeft de Hoge Raad mijns inziens niet meer prijs dan dat het afhangt van één of meer – voor mij niet-kenbare – omstandigheden van het geval of de grondstaffel en/of de taxatiekaart vallen onder dat art. 40(2). Stel namelijk dat dit níet daarvan afhangt. Dan vallen beide daaronder, ongeacht de omstandigheden van het geval. Dan behoeft de Hoge Raad juist niet de gedingstukken voor de slotsom dat zij daaronder vallen. Maar dit is a contrario. Ook dan blijft de vraag welke omstandigheden van het geval blijkens de gedingstukken dwingen tot deze slotsom. En dwingen dezelfde omstandigheden tot die slotsom voor zowel de onroerende zaak zelf als elk van de vergelijkingsobjecten? Of dwingen sommige omstandigheden daartoe voor de onroerende zaak zelf en andere omstandigheden tot eenzelfde slotsom voor elk van de vergelijkingsobjecten?
Aangezien de Hoge Raad de gedingstukken behoeft voor de slotsom dat de verzochte gegevens ten grondslag liggen aan de vastgestelde waarde, ga ik ervan uit dat deze slotsom afhangt van één of meer omstandigheden van het geval. Anders gezegd, ik ga ervan uit dat het oordeel van een rechter dat een gegeven valt onder art. 40(2) Wet WOZ, een gemengd oordeel is, waarin het feitelijke element is verweven met het rechtskundige element. Het komt mij voor dat het feitelijke element ziet op de vraag welk verband het verzochte gegeven heeft met de vastgestelde waarde, terwijl het rechtskundige element ziet op de vraag of dit gegeven een zodanig verband heeft daarmee dat het ten grondslag ligt aan de vastgestelde waarde als bedoeld in art. 40(2) Wet WOZ.
Op 15 maart 2024 heeft de Hoge Raad zeven arresten gewezen over dit artikellid. Ik noem één van deze arresten afzonderlijk want in die zaak heeft de belanghebbende verzocht om het indexeringspercentage, naast de grondstaffel en taxatiekaart met KOUDVL-factoren.50 Het hof is – achteraf: ten onrechte – ervan uitgegaan dat verstrekking van het taxatieverslag volstaat. De Hoge Raad casseert en gelast vergoeding van proceskosten en griffierecht in (hoger) beroep:
“4.1 Het eerste middel klaagt over het oordeel van het Hof dat de heffingsambtenaar met het toezenden van het taxatieverslag aan zijn verplichtingen op grond van artikel 40, lid 2, Wet WOZ heeft voldaan. Het middel slaagt. De Hoge Raad verwijst naar de overwegingen 3.1 tot en met 3.3 van het arrest van 18 augustus 2023 [ECLI:NL:HR:2023:1052, BNB 2023/156, MP].
(…)
Gelet op hetgeen hiervoor in 4.1 is overwogen, kan de bestreden uitspraak niet in stand blijven. Aangezien geen klachten zijn gericht tegen het oordeel van het Hof dat, zoals ook de Rechtbank heeft geoordeeld, de heffingsambtenaar aannemelijk heeft gemaakt dat de waarde van de woning niet te hoog is vastgesteld, behoeft de bestreden uitspraak slechts te worden vernietigd voor zover het de beslissingen inzake de proceskosten van het (hoger) beroep en het ontbreken van beslissingen inzake het griffierecht ter zake van het (hoger) beroep betreft.”
In rov. 4.3 in samenhang met rov. 4.1 ligt mijns inziens als oordeel van de Hoge Raad besloten dat de heffingsambtenaar gegevens ten onrechte niet heeft verstrekt. Maar welke gegevens heeft hij ten onrechte niet verstrekt? Gaat het om alle gegevens, dus óók het indexeringspercentage? Of gaat het om alleen de grondstaffel en taxatiekaart, maar níet om dit percentage? Het een noch het ander blijkt uit het arrest. Sterker nog, daaruit blijkt niet eens expliciet dat de grondstaffel en taxatiekaart wél vallen onder art. 40(2) Wet WOZ. Dit een en ander komt omdat een tussenstap ontbreekt die HR BNB 2023/156 wel kent, namelijk een overweging over dat de gedingstukken geen andere slotsom toelaten (zie 3.9).
Een vergelijkbaar arrest is HR BNB 2024/8351. De belanghebbende heeft verzocht om een controleerbare onderbouwing van de kavelwaarde, naast de grondstaffel en taxatiekaart met KOUDVL-factoren. Het hof is – wederom: ten onrechte – ervan uitgegaan dat verstrekking van het taxatieverslag volstaat. De Hoge Raad casseert, gelast vergoeding van proceskosten en griffierecht in hoger beroep en bevestigt de uitspraak van de rechtbank, die al vergoeding van beide in beroep gelastte:
Het tweede middel klaagt over het oordeel van het Hof dat de heffingsambtenaar met het toezenden van het taxatieverslag aan zijn verplichtingen op grond van artikel 40, lid 2, van de Wet WOZ heeft voldaan. Het middel slaagt op de gronden die zijn vermeld in de rechtsoverwegingen 3.1 tot en met 3.3 van het arrest van de Hoge Raad van 18 augustus 2023 [ECLI:NL:HR:2023:1052, BNB 2023/156, MP].
(…)
Gelet op hetgeen hiervoor in 4.1 is overwogen, kan de bestreden uitspraak niet in stand blijven. De Hoge Raad kan de zaak afdoen.
(…)
Aangezien de waarde van de woning in hoger beroep niet meer in geschil was, moet de bestreden uitspraak worden vernietigd behalve voor zover deze betrekking heeft op de waarde van de woning. De uitspraak van de Rechtbank moet worden bevestigd.”
Wederom ligt mijns inziens in rov. 4.3.3 in samenhang met rov. 4.1 als oordeel van de Hoge Raad besloten dat de heffingsambtenaar gegevens ten onrechte niet heeft verstrekt. Maar heeft hij nu ten onrechte een controleerbare onderbouwing van de kavelwaarde niet verstrekt? Het arrest is verenigbaar met zowel een bevestigend als ontkennend antwoord daarop.
Een ander arrest is HR BNB 2024/9052. De belanghebbende heeft verzocht “om de taxatiekaart te verstrekken met daarop vermeld de KOUDV- en liggingsfactoren van de woning en de door de heffingsambtenaar gehanteerde vergelijkingsobjecten en de manier waarop de verschillen met de vergelijkingsobjecten zijn verdisconteerd” (rov. 2.2). Het arrest vermeldt dat het hof “heeft geoordeeld dat de KOUDV- en liggingsfactoren behoren tot de gegevens die op grond van artikel 40, lid 2, Wet WOZ op verzoek moeten worden verstrekt” (rov. 3.2) en dat het hof heeft geoordeeld dat op de heffingsambtenaar niet de verplichting rust om in de bezwaarfase bepaalde stukken aan belanghebbende toe te zenden (rov. 3.3). De Hoge Raad casseert in verband met dit laatste oordeel (ik citeer zonder de voetnoot):
“4.1 Middel I komt op tegen het hiervoor in 3.3 weergegeven oordeel van het Hof met het betoog dat op grond van artikel 40, lid 2, Wet WOZ wel degelijk een toezendverplichting bestaat indien is verzocht om verstrekking van de in die bepaling bedoelde gegevens. Het middel slaagt. Aangezien de gevraagde gegevens behoren tot de gegevens als bedoeld in artikel 40, lid 2, Wet WOZ, zoals het Hof ook terecht heeft overwogen, was de heffingsambtenaar gehouden een afschrift daarvan aan belanghebbende toe te zenden. Het Hof heeft dit miskend met zijn – kennelijk op artikel 7:4 Awb gebaseerde – overweging dat op de heffingsambtenaar niet de verplichting rust om in de bezwaarfase bepaalde stukken aan belanghebbende toe te zenden.”
De Hoge Raad lijkt zich te verenigen met het hof want het heeft de gevraagde gegevens “terecht” gebracht onder art. 40(2) Wet WOZ. Dit suggereert dat het oordeel van de rechter dat een gegeven daaronder valt, niet een gemengd oordeel behelst, anders dan ik meen te mogen opmaken uit HR BNB 2023/156 (zie 3.12). Het suggereert dat dit oordeel een rechtsoordeel behelst, dat de cassatierechter volledig kan toetsen en – mits juist – geheel kan onderschrijven. Verder is het mij niet duidelijk of het oordeel van de Hoge Raad ook betrekking heeft op de zogenoemde KOUDVL-correcties (althans ik ga ervan uit dat daarop wordt gedoeld met “de manier waarop de verschillen met de vergelijkingsobjecten zijn verdisconteerd”). Enerzijds heeft de overweging van het hof die de Hoge Raad als ‘terecht’ aanmerkt, blijkens rov. 3.2 slechts betrekking op de KOUDVL-factoren (en niet ook op de KOUDVL-correcties). Anderzijds omvatten de in rov. 4.1 bedoelde “gevraagde gegevens” volgens de eerder aanduiding daarvan door de Hoge Raad in rov. 2.2 ook de KOUDVL-correcties.
Hoe dit ook zij, HR BNB 2024/90 geeft evenmin prijs welke maatstaf geldt voor de beoordeling of gegevens ten grondslag liggen aan de vastgestelde waarde als bedoeld in art. 40(2) Wet WOZ (en welke niet).
Strekking van verplichting tot gegevensverstrekking
Ik besluit met drie arresten over de strekking van art. 40(2) Wet WOZ. HR BNB 2017/6153 leert dat art. 40 Wet WOZ ertoe strekt dat de verzoeker bepaalde waardegegevens kan verkrijgen waarover hij wenst te beschikken om te kunnen controleren of de WOZ-beschikking juist is:
“2.5.2. Artikel 40 Wet WOZ (tekst tot 1 oktober 2016) strekt ertoe dat degene te wiens aanzien een waardebeschikking is genomen bepaalde waardegegevens kan verkrijgen, waarover hij wenst te beschikken om de juistheid van die waardebeschikking te kunnen controleren (vgl. HR 21 april 2006, nr. 41185, ECLI:NL:HR:2006:AW2326, BNB 2006/231). (…)”
De vraag rijst wel of deze overweging ook op het verstrekken van gegevens als bedoeld in art. 40(2) Wet WOZ betrekking heeft. Het gebruikte begrip ‘waardegegeven’ is namelijk een begrip dat wordt gebruikt in art. 40(1) Wet WOZ, en ook HR BNB 2006/231 – waarnaar de Hoge Raad verwijst – heeft betrekking op art. 40(1) Wet WOZ.54 De Wet WOZ kent bovendien een definitie van het begrip: “op de voet van hoofdstuk IV van deze wet vastgestelde waarde van een onroerende zaak” (art. 2 Wet WOZ). Zo bezien ligt het in de rede dat met ‘bepaalde waardegegevens’ niet wordt gedoeld op gegevens in de zin van art. 40(2) Wet WOZ. Daartegenover staat echter weer dat de frase “degene te wiens aanzien een waardebeschikking is genomen” juist wel (en alleen) past bij art. 40(2) Wet WOZ.
HR BNB 2024/4455 leert dat art. 40(2) Wet WOZ ertoe strekt een eventuele informatieachterstand van de verzoeker weg te nemen opdat een eventuele bezwaarprocedure op zinvolle wijze kan worden benut en onnodige procedures kunnen worden voorkomen. Ik citeer (zonder de voetnoot):
“4.2 Een verzoek als bedoeld in artikel 40, lid 2, Wet WOZ dient voldoende specifiek te zijn met betrekking tot de gegevens die niet in een taxatieverslag zijn opgenomen, maar die wel ten grondslag liggen aan de vastgestelde waarde van de onroerende zaak.
Zoals in de bestreden uitspraak is overwogen, strekt artikel 40 Wet WOZ ertoe een eventuele informatieachterstand van een belanghebbende weg te nemen opdat een eventuele bezwaarprocedure op zinvolle wijze kan worden benut en onnodige procedures kunnen worden voorkomen. Hieruit heeft het Hof terecht afgeleid dat ingeval een belanghebbende in de bezwaarfase niet aanvoert dat hij bepaalde – niet in het taxatieverslag opgenomen – gegevens mist, zoals in dit geval de indexeringscijfers, in beginsel kan worden aangenomen dat hij die gegevens niet nodig heeft om de vastgestelde WOZ-waarde te controleren. Het middel faalt.”
Terzijde merk ik op dat HR BNB 2024/44 niet leert of indexeringscijfers vallen onder art. 40(2) Wet WOZ (vgl. 3.13). Immers, in wezen beslist de Hoge Raad dat niet voldoende specifiek is verzocht om zulke cijfers: hangende het bezwaar heeft de belanghebbende niet aangevoerd zulke cijfers te missen, zodat aangenomen mag worden dat hij ze niet nodig had ter controle van de vastgestelde WOZ-waarde.
HR BNB 2025/4456 brengt de strekking van art. 40(2) Wet WOZ in verband met de vraag welke gegevens daaronder vallen. Dit arrest omschrijft de strekking in deels vergelijkbare termen als HR BNB 2024/44, met dien verstande dat ook wordt gerept over het belang om de juistheid van de waardebeschikking te kunnen controleren, wat overeenkomt met de strekking die HR BNB 2017/61 vermeldt. Ik citeer (met behoud van voetnoten):
“4.2 Het middel stelt in wezen de vraag aan de orde of en, zo ja, in welke gevallen de rechter, wanneer hij een schending van artikel 40, lid 2, van de Wet WOZ constateert, ervan kan afzien om de heffingsambtenaar in verband daarmee te veroordelen in de proceskosten.
Bij de beoordeling van het middel stelt de Hoge Raad voorop dat de op grond van artikel 40, lid 2, van de Wet WOZ op de heffingsambtenaar rustende informatieverplichting inhoudt dat hij aan degene te wiens aanzien een beschikking als bedoeld in de Wet WOZ is genomen (hierna: waardebeschikking), en die een voldoende specifiek verzoek doet tot het verstrekken van bepaalde gegevens die niet in het taxatieverslag zijn opgenomen, maar die wel ten grondslag liggen aan de vastgestelde waarde van de onroerende zaak, een afschrift van die gegevens moet verstrekken. Deze gegevens kunnen ook betrekking hebben op voor de waardevaststelling gebruikte vergelijkingsobjecten.2 Deze gegevens zijn van belang om de juistheid van de waardebeschikking te kunnen controleren om daarmee een eventuele bezwaarprocedure op zinvolle wijze te kunnen benutten en vervolgens te kunnen beoordelen of het zinvol is beroep in te stellen.3 (…)
2 Vgl. HR 18 augustus 2023, ECLI:NL:HR:2023:1052, rechtsoverwegingen 3.2.4 en 3.2.5 [zie 3.2 van deze bijlage; MP].
3 Vgl. HR 18 augustus 2023, ECLI:NL:HR:2023:1052, rechtsoverweging 4.3.2 [zie 3.5 van deze bijlage; MP], en HR 15 maart 2024, ECLI:NL:HR:2024:290, rechtsoverweging 4.3 [zie 3.19 van deze bijlage; MP].”
Rov. 4.3.2 van het arrest dat in voetnoot 3 wordt genoemd, heb ik geciteerd in 3.5. De verwijzing naar dat arrest ziet denkelijk op de passage “De wetgever heeft de in artikel 40, lid 2, Wet WOZ opgenomen verplichting voor de heffingsambtenaar tot het desgevraagd verstrekken van afschriften welbewust ter verbetering van de rechtsbescherming in de plaats laten komen van het oorspronkelijk in het wetsvoorstel voor de Wet WOZ opgenomen inzagerecht.”
Slotsom
Ik kom tot de slotsom dat de rechtspraak van de Hoge Raad niet prijsgeeft welke maatstaf bepaalt of een gegeven ten grondslag ligt aan de vastgestelde waarde. HR BNB 2023/156 leert niet welke maatstaf geldt daarvoor; het verwerpt slechts een smalle opvatting, die zich beperkt tot wat is vermeld in het (model)taxatieverslag (zie 3.7). Sommige arresten expliciteren dat een ander gegeven valt onder art. 40(2) Wet WOZ maar niet onder welke omstandigheden het daaronder valt (zie 3.9-3.12 en 3.15). Andere arresten expliciteren niet eens of zo’n ander gegeven daaronder valt (3.13-3.14 en 3.19). Hoe dan ook geeft geen van deze arresten prijs welke maatstaf bepaalt of een gegeven ten grondslag ligt aan de vastgestelde waarde. Bij de door de Hoge Raad in variërende bewoordingen omgeschreven strekking van art. 40(2) Wet WOZ (3.18-3.20) lijkt een betrekkelijk ruime maatstaf het best te passen.
Op abstract niveau geeft de rechtspraak van de Hoge Raad dus nog weinig houvast. Op concreet niveau is er in die zin meer houvast dat de Hoge Raad over bepaalde gegevens heeft geoordeeld dat deze (in het desbetreffende geval) ten grondslag liggen aan de vastgestelde waarde. Het gaat om “de grondstaffel en de taxatiekaart met daarop vermeld de KOUDV- en liggingsfactoren van de woning en van de gebruikte vergelijkingsobjecten” (3.9). Het is mij niet geheel duidelijk of de Hoge Raad onder gegevens als bedoeld in art. 40(2) Wet WOZ ook heeft geschaard indexeringspercentages (3.13), de ‘controleerbare onderbouwing van de kavelwaarde’ (3.14) en KOUDVL-correcties (3.15-3.16).
Duidelijkheid over de afbakening van een begrip kan mede bestaan uit negatieve duidelijkheid, i.e. duidelijkheid over wat niet onder het begrip valt. Zie ik het goed, dan biedt de rechtspraak van de Hoge Raad dergelijke negatieve duidelijkheid niet over het begrip “de gegevens die ten grondslag liggen aan de vastgestelde waarde” in art. 40(2) Wet WOZ. De Hoge Raad heeft niet een meer algemeen criterium gegeven om het begrip negatief af te bakenen. De Hoge Raad heeft evenmin over een of meer concrete gegevens geoordeeld dat het niet onder het begrip kan worden geschaard, zodat evenmin casuïstische negatieve duidelijkheid is geboden.