Parket bij de Hoge Raad, 30-05-2025, ECLI:NL:PHR:2025:652, Bijlage 24/04262 24/04264 en 24/04267
Parket bij de Hoge Raad, 30-05-2025, ECLI:NL:PHR:2025:652, Bijlage 24/04262 24/04264 en 24/04267
Gegevens
- Instantie
- Parket bij de Hoge Raad
- Datum uitspraak
- 30 mei 2025
- Datum publicatie
- 6 juni 2025
- ECLI
- ECLI:NL:PHR:2025:652
- Zaaknummer
- Bijlage 24/04262 24/04264 en 24/04267
Inhoudsindicatie
Gemeenschappelijke bijlage bij de conclusies van 30 mei 2025 in de zaken met:
24/04262 ECLI:NL:PHR:2025:623 , 24/04264 ECLI:NL:PHR:2025:624 en 24/04267 ECLI:NL:PHR:2025:625
Conclusie
PROCUREUR-GENERAAL BIJ DE HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
M.R.T. Pauwels
ADVOCAAT-GENERAAL
Gemeenschappelijke bijlage bij de conclusies van 30 mei 2025 in de zaken met:
nrs. 24/04262, 24/04264 en 24/04267
Derde Kamer B
1 Inleiding en overzicht
Deze gemeenschappelijke bijlage hoort bij de conclusies in de zaken met nrs. 24/04262, 24/04264 en 24/04267. De zaken betreffen uitspraken van het gerechtshof Den Haag. Hoewel er enige kleine verschillen zijn, is de kwestie die in de zaken aan de orde is in de kern hetzelfde: het gerechtshof heeft hoewel de gemachtigde een machtiging heeft overgelegd bij het hogerberoepschrift, om een meer recente machtiging verzocht, en heeft het hoger beroep niet-ontvankelijk verklaard omdat de gemachtigde volgens het gerechtshof niet op toereikende wijze aan het verzoek heeft voldaan.
Reden selectie
De zaken zijn geselecteerd voor conclusie omdat in de rechtspraak van (een deel van de) gerechtshoven waarneembaar is dat sinds enige tijd overgelegde machtigingen van (bepaalde) gemachtigden die werken op no cure no pay-basis (ncnp-gemachtigden) kritisch(er) worden onderzocht en – in voorkomende gevallen – een meer recente en/of meer specifieke schriftelijke machtiging (nieuwe machtiging) wordt verlangd. In de rechtspraktijk leeft de vraag of en zo ja in welke omstandigheden een nieuwe machtiging mag worden verlangd, mede gelet op HR BNB 2013/44.
Nog meer ‘formeel geneuzel’?
Een materieelrechtelijk-geïnteresseerde fiscalist zal zich wellicht in wanhoop afvragen waarom – en bovendien zo uitgebreid – wordt geconcludeerd over geneuzel met machtigingen. Die vraag kan ik begrijpen. Toch is de voorliggende kwestie relevant. Dat heeft te maken met de diverse belangen die ermee zijn gediend dat de norm wordt gehandhaafd dat alleen een daartoe bevoegde rechtsmiddelen kan aanwenden.
Verhouding tot conclusie A-G Koopman
Mijn ambtgenoot Koopman heeft zeer recent ook een conclusie genomen over een machtigingskwestie.1 Deze bijlage en die conclusie overlappen elkaar nagenoeg niet en zijn complementair. De conclusie van mijn ambtgenoot gaat specifiek over de vraag of een mogelijkheid tot herstel moet worden geboden als een gemachtigde een valse machtiging heeft overgelegd. Die vraag laat ik hier rusten.
Gevalstype dat centraal staat
In deze bijlage abstraheer ik van de exacte feitelijkheden in de onderhavige zaken. Het gaat mij in deze bijlage om het gevalstype waarin (i) de (gesteld) gemachtigde een prima facie dekkende machtiging heeft overgelegd aan de bestuursrechter, en (ii) de bestuursrechter niettemin van de gemachtigde een nieuwe machtiging verlangt. Met een prima facie dekkende machtiging bedoel ik een schriftelijke machtiging waarvan de bewoordingen de uitleg toelaten dat (mogelijk) een toereikende volmacht bestaat voor het aanwenden van het desbetreffende rechtsmiddel namens de belanghebbende.
Aanvullend onderzoek bij de feitenrechters
Bijzonderheid is dat ik voor deze bijlage niet alleen traditioneel juridisch onderzoek heb gedaan, maar ook inlichtingen heb ingewonnen bij de feitenrechters over de machtigingen-problematiek in de dagelijkse (rechts)praktijk. Dat heb ik gedaan zowel om zelf een breder beeld daarvan te krijgen als om de Hoge Raad dat bredere beeld te bieden. De onderhavige zaken geven weliswaar enig beeld, maar dat beeld hoeft in die zin niet representatief te zijn omdat in deze zaken juist wordt doorgeprocedeerd. Verder kan een breder beeld weliswaar mede worden verkregen door analyse van andere gepubliceerde uitspraken van feitenrechters, maar ook dat beeld is tot op zekere hoogte beperkt, omdat buiten dat beeld blijven bijvoorbeeld intrekkingen en andere gegevens die niet kenbaar zijn uit gepubliceerde uitspraken.
Ik heb van de gelegenheid ook gebruik gemaakt om bij de feitenrechters te inventariseren welke (rechts)vragen leven. Ook dat is nuttig om te weten voor het bredere beeld. Ik behandel die vragen trouwens niet afzonderlijk in deze bijlage, maar ik heb bij mijn beschouwing wel de vragen in het achterhoofd gehad.
Kern van mijn beschouwing
Als ik met een helikopterblik naar mijn beschouwing kijk, is eigenlijk de beleidsmatige/strategische keuze2 waarvoor de Hoge Raad staat of hij de kwestie onder welke omstandigheden een feitenrechter een nieuwe machtiging mag verlangen, als (overwegend) feitelijk dan wel (overwegend) rechtskundig beschouwt.
Ik kom in mijn analyse erop uit dat het om een sterk feitelijke kwestie gaat. Startpunt is dat een overgelegde machtiging dient als middel tot bewijs van volmacht. Het is daarom aan de feitenrechter om te waarderen of met de overgelegde machtiging dat bewijs is geleverd, gelet op de omstandigheden van het geval. Twijfelt de feitenrechter c.q. acht de feitenrechter meer zekerheid gewenst of de gemachtigde (nog steeds) werkelijk vertegenwoordigingsbevoegd is, dan kan de feitenrechter een nieuwe machtiging verlangen. Art. 8:24 Awb biedt daarvoor ruimte. Er is volgens mij geen beletsel dat de feitenrechter bij het verlangen van een nieuwe machtiging nadere ‘eisen’ stelt aan de machtiging. Het ligt op het terrein van de feitenrechter om op basis van de omstandigheden van het geval te bepalen of er zodanige twijfel is dat een nieuwe machtiging gewenst is. Dit impliceert dat de taak van de cassatierechter als uitgangspunt beperkt is tot een toets op begrijpelijkheid en motivering. Dat lijkt me niet bezwaarlijk. De rechtspraktijk is veelkleurig op dit punt, en gedetailleerde sturing vanuit de Hoge Raad lijkt mij daarom niet aangewezen. Ik zie ook geen reden om niet erop te vertrouwen dat de feitenrechters prudent omgaan met hun bevoegdheid.
Dit brengt mee dat wat mij betreft de door de feitenrechters gewenste duidelijkheid wel kan worden geboden, maar op een andere manier: niet via regels onder welke omstandigheden een feitenrechter een nieuwe machtiging mag verlangen, maar duidelijkheid die erin bestaat dat het op het terrein van de feitenrechters ligt om te wegen of een nieuwe machtiging gewenst is.
Voor de zekerheid: de strekking van mijn analyse is geenszins dat de feitenrechter in het algemeen strenger overgelegde machtigingen zou moet beoordelen en vaker nieuwe machtigingen zou moeten verlangen. De strekking is wel dat de feitenrechter de ruimte heeft om in voorkomende gevallen een nieuwe machtiging te verlangen. Ik meen ook dat dit wenselijk is, omdat uit de feitenrechtspraak en de inlichtingen van feitenrechters volgt dat bij sommige ncnp-gemachtigden – in mijn woorden – het ‘basisvertrouwen’ is aangetast.
Opbouw bijlage
De eerste onderdelen hebben een inleidend karakter. Onderdeel 0 behandelt kort de regelingen over vertegenwoordiging in de Awb, waaronder art. 8:24(2), dat centraal staat. Onderdeel 3 bevat enige gegevens over de regeling van volmacht in titel 3:3 BW. In onderdeel 4 introduceer ik welke terminologie ik hanteer in deze bijlage.
Onderdeel 5 behandelt relevante jurisprudentie van de Hoge Raad over volmacht en bewijs daarvan in belastingzaken, waaronder HR BNB 2013/44 en HR BNB 2022/148. Onderdeel 6 vermeldt enige recente rechtspraak van feitenrechters waarin aan de orde is dat een nieuwe machtiging wordt opgevraagd hoewel de gemachtigde al een machtiging heeft overgelegd. Onderdeel 7 geeft de inlichtingen weer die feitenrechters desgevraagd hebben verstrekt over de machtigingen-problematiek.
Mijn (lange) beschouwing is opgenomen in onderdeel 8.
Leeswijzer
De kern van deze bijlage is de beschouwing. De lezer zou daarmee direct kunnen starten, omdat ik de beschouwing zo heb proberen op te zetten dat ze betrekkelijk zelfstandig leesbaar is. Via kruisverwijzingen leg ik het verband met gegevens in de voorliggende onderdelen.
Om een beter beeld te krijgen van de machtiging-problematiek raad ik niettemin ook lezing van onderdelen 6 en 7 aan. Dat geldt zeker voor de lezer die zich afvraagt wat nu eigenlijk het probleem is waarvoor de beschouwing een oplossing aanreikt.
2. Vertegenwoordiging in de Awb3
De vertegenwoordiging buiten rechte met een bestuursorgaan is geregeld in art. 2:1 Awb:
“1. Een ieder kan zich ter behartiging van zijn belangen in het verkeer met bestuursorganen laten bijstaan of door een gemachtigde laten vertegenwoordigen.
2. Het bestuursorgaan kan van een gemachtigde een schriftelijke machtiging verlangen.”
In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel dat heeft geleid tot de Awb is een koppeling gelegd tussen art. 2:1 Awb (in het wetsvoorstel nog genummerd: artikel 2.1.1) en art. 18(1) Grondwet (“Ieder kan zich in rechte en in administratief beroep doen bijstaan”).4 Hier relevant is vooral dat de memorie van toelichting ook vermeldt dat afgezien is van het opnemen van nadere bepalingen over vertegenwoordiging omdat de regeling van volmacht uit titel 3.3 Boek 3 BW voor overeenkomstige toepassing in aanmerking kan komen:5
“Naast het recht zich te laten bijstaan, is in artikel 2.1.1 eveneens de regel neergelegd, dat iedere belanghebbende zich in het verkeer met bestuursorganen kan laten vertegenwoordigen. De belanghebbende kan zich door ieder ander laten vertegenwoordigen. In overeenstemming met hetgeen gebruikelijk is in het bestuurs(proces)recht, worden aan de vertegenwoordiger geen bijzondere eisen van deskundigheid of van andere aard gesteld.
De door de belanghebbende ingeschakelde derde wordt in navolging van de wettelijke regelingen van bestuursprocesrecht aangeduid als gemachtigde. Met deze woordkeus komt ook tot uitdrukking dat op deze vorm van vertegenwoordiging de bepalingen van het nieuwe Burgerlijk Wetboek niet rechtstreeks van toepassing zijn. In het nieuwe Burgerlijk Wetboek wordt in Titel 3 van Boek 3 gesproken over <<gevolmachtigde>>. Ingevolge de toepasselijke schakelbepaling, artikel 3.3.16c [huidig art. 3:79 BW; MP], vinden de bepalingen van deze titel buiten het vermogensrecht overeenkomstige toepassing, voor zover de aard van de rechtshandeling of van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet. De regeling inzake volmacht uit Titel 3 van Boek 3 van het nieuwe Burgerlijk Wetboek kan dus ook voor overeenkomstige toepassing in aanmerking komen in bestuursrechtelijke verhoudingen. De bestuursrechtelijke verhoudingen vergen in het algemeen geen bijzondere regeling ten aanzien van vertegenwoordiging. Derhalve kan hier van het opnemen van bepalingen worden afgezien.”
De memorie van toelichting vermeldt onder meer het volgende over art. 2:1(2) Awb, dat erin voorziet dat het bestuursorgaan van een gemachtigde een schriftelijke machtiging kan verlangen:6
“Het tweede lid geeft het bestuursorgaan de bevoegdheid, van gemachtigden te verlangen dat zij een schriftelijke machtiging overleggen. De regeling komt overeen met de regelingen van administratief procesrecht. Het bestuursorgaan dient de mogelijkheid te hebben om na te gaan of degene die zich als gemachtigde van een bepaalde belanghebbende aandient daartoe werkelijk bevoegd is. Daarbij is een schriftelijk stuk gewenst, mede om de omvang van de vertegenwoordigingsbevoegdheid te bepalen. Meestal zal op grond daarvan voldoende duidelijk zijn tot hoever de bevoegdheid van de gemachtigde zich uitstrekt. Mocht de machtiging op dit punt onvoldoende duidelijk zijn, dan zal op grond van de omstandigheden van het geval en hetgeen op het betreffende terrein gebruikelijk is moeten worden bepaald hoever de bevoegdheid van de gemachtigde zich uitstrekt. Met name in de belastingrechtspraak zijn daarover uitspraken te vinden (zie HR 13 februari 1929, B. 4473; HR 24 september 1930, B. 4821 en, meer recent, gerechtshof Amsterdam 16 maart 1970, BNB 1971/8 en gerechtshof Amsterdam 22 oktober 1970, BNB 1971/198).”
De vertegenwoordiging binnen rechte in het bestuursrecht is geregeld in art. 8:24 Awb:
“1. Partijen kunnen zich laten bijstaan of door een gemachtigde laten vertegenwoordigen.
2. De bestuursrechter kan van een gemachtigde een schriftelijke machtiging verlangen.
3. Het tweede lid is niet van toepassing ten aanzien van advocaten.”
De memorie van toelichting vermeldt over art. 8:24 Awb – voor zover hier relevant – niet meer dan dat het artikel vrijwel overeenkomt met art. 2:1 Awb:7
“Deze bepaling komt vrijwel overeen met artikel 2.1.1. De voorgestelde bepaling veronderstelt dat wordt geprocedeerd door een partij of door de gemachtigde die haar vertegenwoordigt. Wettelijke of statutaire vertegenwoordigers worden derhalve niet aangemerkt als gemachtigde. Deze gaan op in de partij die zij vertegenwoordigen.”
Gegeven de vermelding dat de bepaling vrijwel overeenkomt met art. 2:1 Awb, kan naar mijn mening als uitgangspunt de toelichting in de wetsgeschiedenis op art. 2:1 Awb ook gelden, mutatis mutandis, als toelichting op art. 8:24 Awb. Daarvan gaat ook de Hoge Raad uit (zie bijv. HR BNB 2022/148 aangehaald in 5.23).
Zoals vermeld in 2.2 kan de regeling van volmacht uit titel 3.3 Boek 3 BW voor overeenkomstige toepassing in aanmerking komen in het bestuursrecht op grond van art. 3:79 BW.8 Dat artikel luidt als volgt:
“Buiten het vermogensrecht vinden de bepalingen van deze titel overeenkomstige toepassing, voor zover de aard van de rechtshandeling of van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet.”
Van der Wal heeft over de (van overeenkomstige) toepassing van titel 3.3 BW in belastingzaken opgemerkt dat onderscheid moet worden gemaakt tussen de interne en externe rechtsverhouding. De interne rechtsverhouding – belastingplichtige en gevolmachtigde – is zuiver privaatrechtelijk van aard en de externe rechtsverhouding – belastingplichtige en Belastingdienst – is publiekrechtelijk van aard:9
“De vraag werpt zich op in hoeverre de privaatrechtelijke vertegenwoordigingsregels rechtstreeks toepassing kunnen vinden in belastingzaken dan wel via de schakelbepaling van art. 3:79 BW binnen het belastingrecht van overeenkomstige toepassing zijn. Voor het antwoord op die vraag moet onderscheid worden gemaakt tussen de interne verhouding en de externe verhouding binnen de driehoeksverhouding van Belastingdienst, belastingplichtige en fiscale rechtsbijstandverlener.
De interne rechtsverhouding tussen de rechtzoekende belastingplichtige en de fiscale rechtsbijstandverlener ligt buiten het belastingrecht; zij vormt een zuiver privaatrechtelijke aangelegenheid. Deze verhouding berust op een overeenkomst waarbij de overheid geen partij is. Op de onderlinge rechtsverhouding tussen belastingplichtige en belastingadviseur zijn dan ook in beginsel de privaatrechtelijke regels, waaronder die van vertegenwoordiging, rechtstreeks van toepassing.
De externe verhouding tussen belastingplichtige en Belastingdienst, het (eigenlijke) belastingrecht, is primair publiekrechtelijk van aard. (…)
(…)
De wetgever heeft in de Awb enerzijds uitdrukkelijk (een schijn van) rechtstreekse toepassing van titel 3.3. BW in het bestuursrecht willen vermijden, terwijl anderzijds een eigen regeling in de Awb niet nodig of wenselijk werd geacht in verband met de schakelbepaling van art. 3:79 BW. Kennelijk heeft de wetgever daarmee tot uitdrukking willen brengen dat binnen het bestuursrecht niet alle privaatrechtelijke vertegenwoordigingsregels gelden, althans niet op dezelfde wijze als in het vermogensrecht.
In het belastingrecht zijn de privaatrechtelijke volmachtregels dan ook niet rechtstreeks van toepassing, maar op grond van de schakelbepaling van art. 3:79 BW slechts van overeenkomstige toepassing voorzover de aard van de rechtshandeling of van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet.”
Wat betreft de externe verhouding merkt Van der Wal op dat van titel 3.3 BW alleen art. 3:67 BW en art. 3:68 BW geen overeenkomstige toepassing kunnen vinden in het belastingrecht:10
“Allereerst is niet geheel duidelijk welke van de in art. 3:79 BW genoemde bepalingen uit titel 3.3 BW binnen het belastingrecht van overeenkomstige toepassing zijn. Als het gaat om volmacht kunnen op grond van art. 3:79 BW in beginsel alle bepalingen uit titel 3.3. BW van overeenkomstige toepassing zijn. Naar mijn oordeel verzet de aard van de fiscale rechtsbetrekking zich in beginsel niet tegen overeenkomstige toepassing van de art. 3:60 tot en met 3:66 BW. Datzelfde geldt voor de art. 3:69 BW tot en met 3:77 BW. Art. 3:67 BW, dat handelt over vertegenwoordiging van een nader te noemen meester, kan, gelet op het hoogst persoonlijke karakter van de fiscale rechtsbetrekking, in het belastingrecht naar mijn mening geen toepassing vinden. Ook art. 3:68 BW, dat gaat over ‘Selbsteintritt’, kan naar mijn mening niet binnen het belastingrecht worden toegepast.”
3 Volmacht in het civiele recht
De rechtsfiguur van vertegenwoordiging komt in het Nederlandse privaatrecht in verschillende vormen voor.11 In deze bijlage staat centraal de vorm van vertegenwoordiging krachtens volmacht. Volmacht is geregeld in titel 3:3 BW. Volmacht is, aldus art. 3:60 BW:
“(…) de bevoegdheid die een volmachtgever verleent aan een ander, de gevolmachtigde, om in zijn naam rechtshandelingen te verrichten”
Volmachtverlening is een rechtshandeling, aangezien de handeling gericht is op verlening van de bevoegdheid tot vertegenwoordiging.12 Titel 3.2 BW (rechtshandelingen) is daarom van toepassing op volmachtverlening.13
Volmachtverlening is in beginsel – tenzij de wet anders bepaalt14 – vormvrij. “Zij kan schriftelijk of mondeling, uitdrukkelijk of stilzwijgend geschieden.”15 Dit laatste is expliciet vermeld in art. 3:61(1) BW: “Een volmacht kan uitdrukkelijk of stilzwijgend worden verleend.”
Hoewel de wet dit niet expliciet bepaalt, wordt ervan uitgegaan dat volmachtverlening eenzijdig kan plaatsvinden,16 dus door een eenzijdige gerichte rechtshandeling.17 Voor het ontstaan van de vertegenwoordigingsbevoegdheid is daarom niet vereist dat de gevolmachtigde de volmacht heeft aanvaard; wel dient de volmachtverlening de gevolmachtigde te hebben bereikt (art. 3:37 BW).18 Er is in de literatuur discussie of volmachtverlening ook mogelijk is door een verklaring gericht tot een derde/wederpartij, zonder dat de gevolmachtigde daar kennis van heeft, maar dat laat ik verder rusten.19
Hoewel volmachtverlening dus eenzijdig kan plaatsvinden, is zij niet zelden onderdeel van een meer omvattende overeenkomst, in het bijzonder een overeenkomst van opdracht.20 Zo zal de volmacht tot procesvertegenwoordiging doorgaans zijn gegrond op een species van de overeenkomst van opdracht, namelijk de overeenkomst van lastgeving als bedoeld in art. 7:414 e.v. BW.21
De vraag of en, zo ja, met welke inhoud een volmacht is verleend moet worden beantwoord aan de hand van maatstaven van art. 3.33 en 3:35 BW, aldus HR NJ 2012/686:22
“4.2 (…) De vraag of een volmacht is verleend, en zo ja, met welke inhoud, dient te worden beantwoord aan de hand van de maatstaven van art. 3:33 en 3:35 BW. Het komt daarbij derhalve aan, kort gezegd, op hetgeen partijen (de volmachtgever en de gevolmachtigde) over en weer hebben verklaard en over en weer uit elkaars gedragingen en verklaringen hebben mogen begrijpen, waarbij in het bijzonder van belang is de verklaring of gedraging waarbij de volmacht is verleend. (…)”
Het gevolg van volmachtverlening is dat de gevolmachtigde bevoegd is om in naam van de volmachtgever rechtshandelingen te verrichten (art. 3:60(1) BW). Een door de gevolmachtigde binnen de grenzen van zijn bevoegdheid in naam van de volmachtgever verrichte rechtshandeling treft in haar gevolgen de volmachtgever (art. 3:66(1) BW). De wet bepaalt niet hoe de gevolmachtigde aan een derde kenbaar moet maken dat hij handelt in naam van de volmachtgever. Voor de beantwoording van de vraag of iemand een rechtshandeling verricht in naam van een ander, is beslissend wat partijen jegens elkaar hebben verklaard en over en weer uit elkanders verklaringen en gedragingen hebben afgeleid en mochten afleiden.23
Indien in naam van een ander een rechtshandeling is verricht, terwijl daarvoor geen (toereikende) volmacht bestaat, wordt die ander als uitgangspunt niet gebonden door deze, onbevoegd verrichte, rechtshandeling.24 Uit oogpunt van rechtsbescherming van de betrokken wederpartij is voorzien in de uitzondering dat die ander wel gebonden kan zijn aan de rechtshandeling indien – kort gezegd – tot die ander te herleiden vertrouwen is gewekt bij de wederpartij dat sprake was van een toereikende volmacht. Art. 3:61(2) BW bepaalt daartoe:
“Is een rechtshandeling in naam van een ander verricht, dan kan tegen de wederpartij, indien zij op grond van een verklaring of gedraging van die ander heeft aangenomen en onder de gegeven omstandigheden redelijkerwijze mocht aannemen dat een toereikende volmacht was verleend, op de onjuistheid van deze veronderstelling geen beroep worden gedaan.”
Tjong Tjin Tai legt in zijn noot bij het in 3.6 geciteerde arrest HR NJ 2012/686 een verband tussen deze laatste bepaling en de norm in dat arrest voor beantwoording van de vraag of een volmacht is verleend, en zo ja, met welke inhoud. Hij maakt onderscheid tussen de interne rechtsverhouding (tussen de volmachtgever en de gevolmachtigde) en de externe rechtsverhouding (tot de wederpartij):25
“De geformuleerde norm gaat uit van de interne rechtsverhouding tussen partijen: een derde verkrijgt immers moeilijk inzicht in de gedragingen en niet-schriftelijke verklaring die hebben plaatsgevonden. De derde staat dus op achterstand. Dit is in overeenstemming met het gegeven dat onzekerheden over de exacte omvang van de volmacht veeleer de interne verhouding betreffen. De externe verhouding tot de wederpartij wordt niet zozeer beheerst door de omvang van de volmacht zelf, als wel mede door de omvang van de volmacht waarvan de derde redelijkerwijs mocht aannemen dat deze was verleend (art. 3:61 lid 2 BW). Deze norm is in de loop der tijd behoorlijk opgerekt (zie laatstelijk HR 3 februari 2012, NJ 2012/390 (Fujitsu/Exel), m.nt. T.F.E. Tjong Tjin Tai).”
Bevoegdheid om bewijs van volmacht te vragen
Geregeld zal een wederpartij zekerheid wensen dat de (gesteld) gevolmachtigde daadwerkelijk de bevoegdheid heeft om namens een ander rechtshandelingen te verrichten.26 Een voorziening is daarvoor getroffen in art. 3:71 BW.27 Dat artikel luidt als volgt:
“1. Verklaringen, door een gevolmachtigde afgelegd, kunnen door de wederpartij als ongeldig van de hand worden gewezen, indien zij de gevolmachtigde terstond om bewijs van de volmacht heeft gevraagd en haar niet onverwijld hetzij een geschrift waaruit de volmacht volgt is overgelegd, hetzij de volmacht door de volmachtgever is bevestigd.
2. Bewijs van volmacht kan niet worden verlangd, indien de volmacht door de volmachtgever ter kennis van de wederpartij was gebracht, indien zij op een door wet of gebruik bepaalde wijze was bekendgemaakt, of indien zij voortvloeit uit een aanstelling waarmede de wederpartij bekend is.”
Hoewel deze bepaling praktisch vooral van belang is bij eenzijdige rechtshandelingen, zoals het opzeggen van een overeenkomst,28 heeft zij niet uitsluitend daarop betrekking, zo volgt uit de parlementaire geschiedenis:29
“Dit artikel beschermt de derde tot wie iemand, die beweert gemachtigde te zijn, een verklaring richt, b.v. een opzegging van een overeenkomst. De derde heeft er het grootste belang bij, dat hij zich kan overtuigen of hij, die zich als gemachtigde aandient, werkelijk gemachtigde is. (…) Het artikel heeft niet uitsluitend betrekking op eenzijdige wilsverklaringen, waarbij van de hulp van een gemachtigde wordt gebruik gemaakt. Weliswaar is het artikel bij een door een gemachtigde gedaan aanbod overbodig, daar degene, wie een aanbod wordt gedaan, ook zonder dit artikel kan antwoorden: ik wil alleen contracteren, wanneer ik de akte, waarbij volmacht is verleend, te zien krijg; maar wanneer degene aan wie een aanbod in persoon is gedaan dit per gemachtigde zou accepteren, heeft hij, tot wie deze acceptatie wordt gericht, evenveel belang om de volmacht te zien, als wanneer dit een eenzijdige verklaring als een opzegging of een aanmaning is.”
In het tweede lid van de oorspronkelijk voorgestelde tekst was onder de gevallen waarin bewijs van volmacht niet kan worden verlangd, ook opgenomen het geval waarin de wederpartij “de persoon, die de verklaring tot hem heeft gericht, reeds vroeger heeft erkend als door de volmachtgever tot de verklaring te zijn gemachtigd”.30 Dit geval is uiteindelijk weg gelaten in het artikellid met het oog op “de mogelijkheid dat er wel volmacht geweest is, doch deze inmiddels ingetrokken is, zonder dat dit aan de wederpartij bekend is geworden”.31 Ik vestig kort de aandacht op deze redengeving, omdat daarin de notie naar voren komt dat duidelijkheid over de volmacht op moment t nog geen zekerheid meebrengt over het bestaan van volmacht op moment t + x. Dat temporele onzekerheidsaspect komt hierna nog terug (zie 8.58).
Over het geval dat “de volmacht door de volmachtgever ter kennis van de wederpartij was gebracht” merkt Asser/Kortmann op dat dit geval voor zichzelf spreekt, maar dat “[i]ndien het (…) twijfelachtig is of het vertegenwoordigende handelen door de volmacht wordt gedekt, dan zal onzes inziens wel bewijs kunnen worden verlangd.”32
Een vereiste voor toepassing van art. 3:71(1) BW is dat de wederpartij de gevolmachtigde ‘terstond’ om bewijs van de volmacht heeft gevraagd. De vraag rijst wat een wederpartij kan doen in het geval bij haar pas in een wat later stadium twijfel opkomt of er wel een toereikende volmacht is verleend. Zie ik het goed dan is de heersende opvatting dat in dat geval het gevolg van art. 3:71(1) BW niet meer kan intreden, maar neemt dat niet weg dat de wederpartij zich wel kan wenden tot de gevolmachtigde en – als deze zijn bevoegdheid niet aantoont – tot de gevolmachtigde om duidelijkheid te krijgen.33 Ik citeer uit de parlementaire geschiedenis:34
“Ontstaat er in zo'n later stadium wèl gerede twijfel aan het bestaan van de volmacht en toont de gevolmachtigde dan desverzocht niet alsnog zijn bevoegdheid aan, dan behoort de sanctie niet te zijn dat de wederpartij de verklaringen van de gevolmachtigde eenvoudig naast zich kan neerleggen, maar behoort zij zich met de volmachtgever te verstaan, die dan overeenkomstig de eisen van redelijkheid en billijkheid verplicht is de nodige duidelijkheid te scheppen. Blijkt de volmacht niet te bestaan, dan is resp. artikel 3.3.2 lid 2, dan wel artikel 3.3.8 van toepassing.”
Asser/Kortmann staan voor om art. 3:69(4) BW (betreffende bekrachtiging35) naar analogie toe te passen in gevallen waarin het onzeker is of een toereikende volmacht bestaat:36
“In de praktijk kunnen en zullen zich gevallen voordoen waarin het onzeker is of er toereikende volmacht bestaat. Of er toerekenbare schijn van volmacht is, of er gedragingen van de vertegenwoordigde zijn die als bekrachtiging moeten worden geduid. Indien er twijfel is, zouden wij de bepalingen van art. 3:69(4) BW naar analogie willen toepassen. De wederpartij kan aan de vertegenwoordigde een termijn stellen, binnen welke hij dient te verklaren of hij zich als gebonden beschouwt. Wordt die verklaring niet gegeven, dan is de rechtshandeling niet verbindend. (…)”
Einde van de volmacht
Art. 3:72 BW vermeldt omstandigheden waardoor een volmacht eindigt:
“Een volmacht eindigt:
a. door de dood, de ondercuratelestelling, het faillissement van de volmachtgever of het ten aanzien van hem van toepassing verklaren van de schuldsaneringsregeling natuurlijke personen;
b. door de dood, de ondercuratelestelling, het faillissement van de gevolmachtigde of het ten aanzien van hem van toepassing verklaren van de schuldsaneringsregeling natuurlijke personen, tenzij anders is bepaald;
c. door herroeping door de volmachtgever;
d. door opzegging door de gevolmachtigde.”
De opsomming zoals opgenomen in art. 3:72 BW is niet limitatief.37 Ik citeer in dit kader Asser/Kortmann:38
“Volledig is bovenstaande opsomming niet (…). Volmacht kan voor een bepaalde tijd zijn verleend; met het verstrijken van de tijd eindigt dan de volmacht. (…) De volmacht kan deel uitmaken van of verbonden zijn met een andere rechtsverhouding; de volmacht zal dan gewoonlijk eindigen met het einde van de rechtsverhouding. Het meest sprekende voorbeeld is de volmacht die verbonden is aan de arbeidsovereenkomst. Het einde van de arbeidsovereenkomst, het einde van de functie, zal meebrengen dat de volmacht eindigt. De volmacht eindigt ook doordat de ontbindende voorwaarde waaronder zij is verleend, in vervulling gaat. (…) Indien de volmacht is verleend met het oog op een bepaalde rechtshandeling, expireert de volmacht zodra deze rechtshandeling is verricht. (…) Hetzelfde geldt indien het niet langer mogelijk is de betreffende rechtshandeling te verrichten.”
Wat betreft herroeping verdient opmerking dat ook in het geval de volmacht deel uitmaakt van een overeenkomst, herroeping in beginsel39 mogelijk is.40 Herroeping van volmacht geschiedt door “een op de beëindiging gerichte verklaring van de volmachtgever aan de gevolmachtigde.”41
Ik merk op deze plaats tot slot nog op dat art. 3:75(1) BW voorziet in de verplichting voor de gevolmachtigde om, na het einde van de volmacht, desgevorderd geschriften waaruit de volmacht blijkt terug te geven (of toe te staan dat de volmachtgever daarop aantekent dat de volmacht is geëindigd). Dit met het oog op bescherming van de volmachtgever tegen ontrouw van de gewezen gevolmachtigde.42
4 Terminologie
Voordat ik inhoudelijk verder ga, zet ik eerst uiteen welke terminologie ik hierna zoveel mogelijk hanteer.
De term volmacht wordt in bronnen niet steeds gebruikt met dezelfde betekenis. De term wordt gebruikt in de materieelrechtelijke betekenis, te weten voor volmacht in de zin van art. 3:60 BW, dus voor de bevoegdheid van een gevolmachtigde om in de naam van de volmachtgever rechtshandelingen te verrichten. De term wordt ook gebruikt in bewijsrechtelijke betekenis, namelijk voor het geschrift dat dient als bewijs van de volmacht richting een derde, bijvoorbeeld de wederpartij (vgl. art. 3:71 BW), het bestuursorgaan (art. 2:1 Awb) of de bestuursrechter (art. 8:24 Awb). Gegeven dat een volmacht ook mondeling of zelfs stilzwijgend kan worden verleend (3.3) en dat volmachtverlening onderdeel kan zijn van een meeromvattende overeenkomst (3.5), hoeft het laatstbedoelde geschrift niet de oorspronkelijke wilsverklaring te zijn die de volmachtverlening inhoudt. Het kan pas zijn opgesteld naar aanleiding van een verzoek om schriftelijk bewijs. Om verwarring te voorkomen, gebruik ik hierna zoveel mogelijk (i) de term volmacht in de materieelrechtelijke betekenis, en (ii) – in navolging van art. 2:1 en 8:24 Awb – de term schriftelijke machtiging (of machtiging) voor het geschift dat als middel voor bewijs van de volmacht dient. Ik schrijf ‘zoveel mogelijk’ omdat waar ik een bron aanhaal waarin de term machtiging en/of volmacht wordt gebruikt, ik doorgaans de term zal hanteren zoals gebruikt in die bron om te voorkomen dat ik een invulling geef die afwijkt van wat men in de bron met de term voor ogen had.
Verder gebruik ik de term gemachtigde (in plaats van gevolmachtigde) in aansluiting op de terminologie in art. 2:1 en 8:24 Awb. In navolging van de terminologie in art. 2:1 en 8:24 Awb zal ik niet (steeds) tussen haken het bijvoeglijke naamwoord ‘gesteld’ invoegen in het geval de machtiging wordt opgevraagd om duidelijkheid te krijgen of de gemachtigde wel werkelijk gevolmachtigde is i.e. wel een (toereikende) volmacht heeft. Daarnaast gebruik ik de term de belanghebbende geregeld voor degene in wiens naam de gemachtigde proceshandelingen verricht, dus voor de (gesteld) volmachtgever.
Ik richt me in deze bijlage op het gevalstype waarin (i) de gemachtigde een schriftelijke machtiging heeft overgelegd aan de bestuursrechter waarvan de bewoordingen de uitleg toelaten dat een toereikende volmacht bestaat voor het aanwenden van het desbetreffende rechtsmiddel namens de belanghebbende, en (ii) de bestuursrechter niettemin van de gemachtigde een meer recente en/of meer specifieke schriftelijke machtiging verlangt. Een machtiging als bedoeld bij (i) duid ik hierna ook wel verkort aan als een prima facie dekkende machtiging. Een machtiging als bedoeld bij (ii) duid ik hierna ook wel verkort aan als een nieuwe machtiging.
Machtigingen in belastingzaken komen in allerlei varianten voor: van zeer specifiek geformuleerd (bijvoorbeeld de machtiging voor het voeren van een beroepsprocedure voor een specifiek genoemde beschikking) tot zeer algemeen geformuleerd (bijvoorbeeld waarbij de volmacht zich uitstrekt tot het optreden in alle belastingzaken43). Gelet op de vele varianten zie ik af van een (poging tot) categorisering.44 Niettemin wil ik met het oog op het onderzoek in deze bijlage twee archetype-varianten omschrijven en aan elk ervan een term koppelen.
Ik gebruik de term algemeen doorlopende machtiging voor een machtiging tot het voeren van bestuursrechtelijke procedures met betrekking tot beschikkingen genomen op een specifiek genoemd terrein van het belastingrecht. Kenmerkend voor zo’n machtiging is dat (i) zij niet is beperkt tot een procedure bij een bepaalde instantie (zij omvat zowel bezwaar, beroep, hoger beroep als cassatieberoep) en dat (ii) zij niet is beperkt tot een specifieke beschikking. Zo schaar ik onder een algemeen doorlopende machtiging een machtiging tot het voeren van procedures tegen WOZ-beschikkingen (zonder beperking tot een WOZ-beschikking voor een bepaald jaar).
Ik gebruik de term specifiek doorlopende machtiging voor een machtiging tot het voeren van een bestuursrechtelijke procedure met betrekking tot een (of meer) specifiek genoemde beschikking(en). Evenals de algemeen doorlopende machtiging is dit type machtiging niet beperkt tot een procedure bij een bepaalde instantie, maar een kenmerkend verschil is dat zij betrekking heeft op een (of meer) specifiek genoemde beschikking(en). Zo schaar ik onder een specifiek doorlopende machtiging een machtiging tot het voeren van een bestuursrechtelijke procedures tegen de WOZ-beschikking 2022.
5. Relevante jurisprudentie Hoge Raad over volmacht en bewijs daarvan in belastingzaken
Afbakening
Zoals zojuist gezegd (4.4) richt ik me in deze bijlage op het gevalstype waarin (i) de gemachtigde een prima facie dekkende machtiging heeft overgelegd aan de bestuursrechter, en (ii) de bestuursrechter niettemin van de gemachtigde een nieuwe machtiging verlangt. Gelet op de afbakening tot dit gevalstype concentreer ik me in dit onderdeel op jurisprudentie van de Hoge Raad die op dat gevalstype betrekking heeft.
Het gaat mij dus niet om het geval waarin de aanvankelijk overgelegde machtiging reeds gelet op haar bewoordingen of anderszins niet toereikend is. Ik besteed daarom geen specifieke aandacht aan jurisprudentie die daarop betrekking heeft. Ik doel daarbij bijvoorbeeld op jurisprudentie waaruit volgt dat een machtiging om een rechtsmiddel in een bepaalde instantie aan te wenden niet (zonder meer) tevens een toereikende machtiging is voor het aanwenden van een rechtsmiddel in een volgende instantie.45 Ik besteed daarom evenmin aandacht aan (jurisprudentie over) de mogelijkheid van bekrachtiging.46 Bekrachtiging ziet immers op het geval van (aanvankelijk) onbevoegde vertegenwoordiging, terwijl in het hier aan de orde zijnde gevalstype de gemachtigde voorstaat dat met volmacht wordt gehandeld.
Ik merk verder op dat ik in dit onderdeel verder niet afzonderlijk erbij stilsta dat zowel een specifiek doorlopende machtiging (als bedoeld in 4.7) als een algemeen doorlopende machtiging (als bedoeld in 4.6) een prima facie dekkende machtiging kan zijn. Zie voor een specifiek doorlopende machtiging bijvoorbeeld HB BNB 2013/44 behandeld in 5.12 hierna.
Wat betreft een algemeen doorlopende machtiging wijs ik op een uitspraak van de ABRvS van 13 april 201647 waarin zelfs een nog algemenere variant van zo’n machtiging aan de orde is (want niet beperkt tot een bepaald rechtsgebied):
“4.1 Artikel 8:24 van de Awb noch een andere rechtsregel staat in de weg aan het verlenen van een in algemene bewoordingen geformuleerde machtiging tot het voeren van procedures en het in verband daarmee verrichten van alle noodzakelijk geachte handelingen.
Een machtiging dient wel voldoende specifiek te zijn om de grenzen van de vertegenwoordigingsbevoegdheid te kunnen bepalen. (…) Zo strekt een machtiging voor, bijvoorbeeld, het indienen van een bezwaarschrift zich niet uit tot het indienen van een beroepschrift. Een dergelijke machtiging ligt in deze zaak niet voor. In de machtiging van 12 augustus 2013 staat dat [de gemachtigde; MP] bevoegd is [appellant] te vertegenwoordigen in het kader van bezwaar en beroep bij juridische geschillen. Hoewel zeer algemeen geformuleerd zijn de grenzen van de vertegenwoordigingsbevoegdheid aldus voldoende bepaalbaar. (…)
Nu er, gelet op hetgeen is overwogen onder 4.1. geen reden was eraan te twijfelen of de vertegenwoordigingsbevoegdheid van [de gemachtigde; MP] ten tijde van het indienen van het beroep bestond, heeft de rechtbank hem ten onrechte verzocht een specifiekere machtiging toe te zenden. De rechtbank heeft het beroep ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.”
De algemene overwegingen in de eerste twee zinnen van rov. 4.1 heeft de ABRvS recent nog herhaald in bijvoorbeeld een uitspraak van 27 november 2024.48 Ik merk op dat gemachtigden in belastingzaken geregeld een beroep doen op deze jurisprudentie van de ABRvS indien (naar wordt gesteld) een (algemeen dan wel specifiek) doorlopende machtiging aan de orde is.49
Niet-overleggen toereikende machtiging: vormverzuim en/of kwestie van ontbreken van bewijs van bevoegdheid?
Voordat ik op jurisprudentie inga die relevant is voor het in 5.1 bedoelde gevalstype, stel ik aan de orde op welke grond een (door de gemachtigde op naam van de belanghebbende aangewend) rechtsmiddel niet-ontvankelijk is, althans kan worden verklaard, indien de gemachtigde – desgevraagd – niet (tijdig) een toereikende machtiging heeft overgelegd. Ik stel dat aan de orde, omdat ik daarop terugkom in mijn beschouwing.
Ik start met HR BNB 2013/125.50 Daarin is aan de orde dat de gemachtigde in cassatie niet een toereikende machtiging heeft overgelegd (ook niet na geboden gelegenheid daartoe) en dat de Hoge Raad constateert dat de zich bij de stukken van het geding bevindende machtiging niet de bevoegdheid omvat om beroep in cassatie in te stellen. Hier van belang is de motivering van de niet-ontvankelijkverklaring:
“1.4. Gelet op het voorgaande gaat de Hoge Raad bij gebreke van bewijs van een toereikende volmacht ervan uit dat het beroep in cassatie onbevoegdelijk is ingesteld. De Hoge Raad zal om die reden het beroep in cassatie niet-ontvankelijk verklaren.”
In mijn noot in FED 2013/45 heb ik dit arrest besproken in het kader van twee benaderingen die in de rechtspraak en literatuur zijn te ontwaren voor een niet-ontvankelijkverklaring op de grond dat niet een (toereikende) machtiging is overgelegd voor het aanwenden van een rechtsmiddel.51 De eerste benadering is dat het niet-overleggen van een machtiging wordt gezien (en behandeld) als een verzuim als bedoeld in art. 6:6 Awb, dus als vormverzuim, met als varianten (i) dat reeds sprake is van een dergelijk verzuim als bij het geschrift waarmee het rechtsmiddel is aangewend, geen machtiging is gevoegd, en (ii) dat pas sprake is van zo een verzuim indien de rechter om een machtiging heeft verzocht en de gemachtigde niet voldoet aan de verzoek. De tweede benadering is dat het nietoverleggen van een machtiging wordt behandeld in het kader van de vaststelling of het rechtsmiddel is aangewend door een daartoe bevoegd persoon, namelijk dat bij gebreke aan bewijs van volmacht niet kan worden vastgesteld dat een daartoe bevoegd persoon het rechtsmiddel heeft ingesteld, dus als kwestie van ontbreken van bewijs. Ik heb in mijn noot betoogd dat de Hoge Raad in HR BNB 2013/125 de tweede benadering hanteert omdat een verwijzing naar art. 6:6 Awb ontbreekt en de motivering niet past bij de eerste maar wel bij de tweede benadering. Die tweede benadering sprak (en spreekt) mij trouwens ook het meest aan,52 zulks in navolging van de argumentatie van Pechler en Feteris.53
Uit het arrest HR BNB 2014/4454 volgt echter dat de Hoge Raad de eerste benadering (ook?) aanvaardt. De Hoge Raad merkt weliswaar het nietoverleggen van een machtiging niet op zichzelf aan als een verzuim in de zin van art. 6:6 Awb, maar in feite wel via de band van het in art. 6:5 Awb opgenomen vereiste dat een bezwaar- of beroepschrift is ondertekend:
“3.3.1. Ingevolge artikel 6:5, lid 1, aanhef en letter a, Awb wordt het bezwaar- of beroepschrift ondertekend en bevat het – voor zover hier van belang – ten minste de naam en het adres van de indiener. Daarbij wordt met ‘indiener’ bedoeld degene die voor zichzelf beroep instelt of degene namens wie beroep wordt ingesteld (…).
Ondertekening van het beroepschrift dient als bewijs dat het geschrift door of namens de indiener is opgesteld. Is het beroepschrift niet door de indiener zelf (mede)ondertekend maar slechts door degene die bij het beroepschrift stelt daartoe te zijn gemachtigd, dan is daarmee dit bewijs niet geleverd indien bij dat beroepschrift geen schriftelijke machtiging wordt overgelegd. In zoverre kleeft dan aan het beroepschrift een gebrek.
Op grond van artikel 6:6 Awb kan het beroep niet-ontvankelijk worden verklaard indien niet is voldaan aan artikel 6:5 Awb of aan enig ander bij de wet gesteld vereiste voor het in behandeling nemen van het beroep, mits de indiener de gelegenheid heeft gehad het verzuim te herstellen binnen een hem daartoe gestelde termijn.
Het hiervoor in 3.3.2 bedoelde gebrek is als een zodanig verzuim aan te merken. Dat sluit aan bij de rechtspraak van andere hoogste bestuursrechters (onder meer Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 17 mei 2006, nr. 200504755/1, ECLI:NL:RVS:2006:AX2140, en Centrale Raad van Beroep 18 juni 2013, nr. 12-5807 WWB, ECLI:NL:CRVB:2013:CA3568). Ook de memorie van toelichting wijst erop dat het ontbreken van een schriftelijke volmacht als een verzuim in de zin van artikel 6:6 Awb moet worden aangemerkt (zie Kamerstukken II 1988/89, 21 221, nr. 3, blz. 123). Dat het ontbreken van het bewijs van machtiging is aan te merken als een verzuim komt tevens tot uitdrukking in artikel 8:24, lid 2, Awb. Daarin is bepaald dat van de gemachtigde een schriftelijke machtiging kan worden verlangd, waarbij een uitzondering wordt gemaakt voor het geval die gemachtigde een advocaat is.”
Uit HR BNB 2017/16655 volgt trouwens dat geen rechtsregel vereist dat de overgelegde schriftelijke machtiging moet zijn voorzien van een originele, met pen geplaatste, handtekening (zie 5.20 voor het citaat).
Hoewel de Hoge Raad zoals gezien de genoemde eerste benadering ook aanvaardt, lijkt de Hoge Raad de tweede benadering zuiverder te vinden. Ook na HR BNB 2014/44 is het namelijk nog steeds zo dat als in cassatie (ook na geboden herstelmogelijkheid) niet een toereikende machtiging is overgelegd, de Hoge Raad het cassatieberoep niet-ontvankelijk verklaart, zonder verwijzing naar art. 6:6 Awb56 maar op de grond dat de Hoge Raad ervan uitgaat dat de indiener van het beroepschrift daartoe niet bevoegd was.57 Ik merk daarbij op dat ook de aanhef van de desbetreffende arresten (alsmede die van HR BNB 2013/125 overigens) erop wijst dat de Hoge Raad uitgaat van de tweede benadering. In overeenstemming met die benadering duidt de Hoge Raad namelijk in de aanhef als partij (degene die beroep in cassatie heeft ingesteld) aan de (gesteld) gemachtigde en niet degene op wiens naam de gemachtigde stelt te handelen.
Opvragen nieuwe machtiging: arresten vanaf HR BNB 2013/244
Zoals ook in de uitspraken van feitenrechters tot uitdrukking komt (zie onderdeel 6 hierna) is een belangrijk arrest voor het hier aan de orde zijnde, in 5.1 bedoelde, gevalstype het arrest HR BNB 2013/244.58 Ik start daarom met dat arrest.
HR BNB 2013/244
In HR BNB 2013/244 is aan de orde dat de gemachtigden (B en C) namens de belanghebbende beroep hebben ingesteld tegen de uitspraken op bezwaar (betreffende WOZ-beschikkingen) met dagtekening 3 juli 2012. Daarbij is een op 23 maart 2012 ondertekende machtiging overgelegd. In die machtiging worden enkele medewerkers van een kantoor, onder wie B en C, gemachtigd om belanghebbende:
“zowel in als buiten rechte te vertegenwoordigen in alle aangelegenheden aangaande de aanslag lokale belastingen alsmede de daarop vermelde WOZ-beschikking”.
De machtiging ziet daarbij onder andere op:
“het in ontvangst nemen van besluiten, al dan niet op grond van een bezwaarschrift genomen, daartegen bezwaar, (hoger) beroep of cassatie in te dienen, al dan niet bijwege van voorlopige voorziening”.
Vervolgens heeft de rechtbank om een schriftelijke machtiging verzocht die na het doen van uitspraak op bezwaar door belanghebbende is verstrekt. Nadat aan dat verzoek niet is voldaan, heeft de rechtbank het verzoek niet-ontvankelijk verklaard. In verzet verwerpt de verzetrechter het betoog dat ten onrechte een recente machtiging wordt verlangd omdat reeds een machtiging was overgelegd waaruit de vertegenwoordigingsbevoegdheid blijkt. De rechtbank doet dit in principiële bewoordingen, waarvan ik – voor zover hier relevant – de belangrijkste citeer:59
“6. De rechtbank stelt voorop dat indien bij het instellen van beroep bij de rechtbank sprake is van een persoon die stelt gemachtigd te zijn, niet zijnde een advocaat, de rechtbank als regel een schriftelijke machtiging van de appellant verlangt. (…) De rechtbank wenst voorts dat deze machtiging specifiek betrekking heeft op het desbetreffende besluit en het daartegen ingestelde beroep, zodat wordt verzocht om een machtiging welke dateert van na het besluit waartegen beroep wordt ingesteld. Geen rechtsregel verzet zich hiertegen. Geen rechtsregel schrijft voorts voor dat de rechtbank nader dient te motiveren waarom in beroep een machtiging daterend van na het in beroep bestreden besluit wordt verlangd. (…) Voor zover opposant voorts heeft willen betogen dat het onevenredig belastend is dat een machtiging als verzocht wordt overgelegd, deelt de rechtbank deze mening niet.”
De Hoge Raad oordeelt echter dat de klacht over de verwerping van het betoog slaagt, en geeft daarvoor de volgende overwegingen:
“3.3. (…) Uit de (…) tekst van de overgelegde machtiging blijkt de bevoegdheid van [B] en [C] om (onder meer) in de onderhavige zaken namens belanghebbende beroep in te stellen. De uitspraak van de Rechtbank en de stukken van het geding bevatten geen aanwijzingen dat zich tussen het verlenen van die machtiging en het instellen van de onderhavige beroepen een omstandigheid als bedoeld in artikel 3:72 BW heeft voorgedaan waardoor de vertegenwoordigingsbevoegdheid van de gemachtigden zou zijn geëindigd. De Rechtbank kon daarom in redelijkheid geen aanleiding vinden om eraan te twijfelen of die bevoegdheid ten tijde van het instellen van de beroepen nog bestond, en op die grond van hen een nieuwe schriftelijke machtiging te verlangen. De beroepen zijn mitsdien ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard wegens het ontbreken van bewijs ten aanzien van de bevoegdheid van [B] en [C].”
Omdat het arrest geen rechtskundige vooropstelling bevat en de overwegingen van de Hoge Raad zijn gericht op de casus en niet zijn geformuleerd in de vorm van rechtsregels, is terughoudendheid op haar plaats met het afleiden van rechtsregels uit dit arrest. Niettemin lijkt – zij het a contrario – uit het arrest te kunnen worden afgeleid dat (i) in het geval een machtiging is overgelegd waaruit de vereiste vertegenwoordigingsbevoegdheid blijkt, er (slechts?) grond is voor de rechtbank om een nieuwe machtiging60 te verlangen, indien zij in redelijkheid aanleiding kon vinden om eraan te twijfelen of die bevoegdheid ten tijde van het instellen van de beroepen nog bestond (het twijfelcriterium).61 Duidelijk lijkt vervolgens te zijn (ii) dat die aanleiding er in zo’n geval niet is – dus dat aan het twijfelcriterium niet is voldaan – indien er geen aanwijzingen zijn dat zich tussen het verlenen van die machtiging en het instellen van het beroep een omstandigheid als bedoeld in art. 3:72 BW heeft voorgedaan waardoor de vertegenwoordigingsbevoegdheid zou zijn geëindigd (art. 3:72-omstandigheid).
Als het arrest zo kan worden begrepen dat het twijfelcriterium niet alleen een voldoende maar ook een noodzakelijke voorwaarde is voor het uitoefenen van de bevoegdheid een nieuwe machtiging te verlangen,62 dan zou het arrest nog vergaander kunnen worden geïnterpreteerd. Uit de combinatie van (i) en (ii) lijkt dan te volgen dat in het geval een machtiging is overgelegd waaruit de vereiste vertegenwoordigingsbevoegdheid blijkt, er slechts grond is voor de rechtbank om een nieuwe machtiging te verlangen, indien er aanwijzingen zijn dat zich tussen het verlenen van die machtiging en het instellen van het beroep een art. 3:72-omstandigheid heeft voorgedaan.
Zo geïnterpreteerd zou het arrest in tweeërlei opzicht opmerkelijk zijn. Ten eerste is de opsomming van omstandigheden in art. 3:72 BW waardoor de volmacht eindigt, niet limitatief (3.17). Ten tweede, dat er geen aanwijzingen zijn dat zich een omstandigheid heeft voorgedaan waardoor de volmacht eindigt, betekent niet dat een dergelijke omstandigheid zich niet heeft voorgedaan. Anders gezegd: het opvragen van een nieuwe machtiging (i.e. bewijs van volmacht) kan juist dienen ter verificatie óf de volmacht nog niet is beëindigd.
Ik merk op deze plaats tot slot op dat in de overwegingen van de Hoge Raad niet zichtbaar een rol heeft gespeeld dat de periode tussen de datum van machtiging (23 maart 2012) en het instellen van het beroep (denkelijk op enig moment binnen zes weken na 3 juli 2012) relatief kort is, maar het valt niet uit te sluiten dat deze omstandigheid wel een rol heeft gespeeld en dat de overwegingen van de Hoge Raad wel mede in de context daarvan moet worden begrepen.
Arresten in lijn van HR BNB 2013/244
Relatief kort na HR BNB 2013/244 heeft de Hoge Raad twee arresten gewezen, te weten HR BNB 2014/9663 en HR AB 2014/18064, met een vergelijkbaar oordeel als dat in HR BNB 2013/244 en waarin de kernoverwegingen in rov. 3.3 van dat laatste arrest nagenoeg gelijkluidend terugkomen.65 Uit de uitgangspunten in cassatie in beide arresten is af te leiden dat ook in die zaken (i) denkelijk de periode tussen de datum van machtiging en het instellen van het beroep relatief kort is,66 en (ii) de rechtbank om een schriftelijke machtiging heeft gevraagd die na het doen van uitspraak op bezwaar door belanghebbende is verstrekt. De beide arresten brengen dus in zoverre niets nieuws in rechtskundig opzicht. De redactie Vakstudie Nieuws67 tekent bij het arrest HR AB 2014/180 aan dat uit dat arrest blijkt dat een in een vroeg stadium afgegeven machtiging in beginsel dienst kan doen in de gehele verdere rechtsgang, mits de machtiging voldoende ruim is geredigeerd.
Een van de twee arresten, HR BNB 2014/96, brengt in die zin wel wat nieuws dat het een extra overweging bevat over wat niet als een aanwijzing kan gelden dat zich tussen het verlenen van de machtiging en het instellen van het beroep een art. 3:72-omstandigheid heeft voorgedaan. Als zo’n aanwijzing kan volgens de Hoge Raad niet gelden dat de procedure louter nog betreft de hoogte van de vergoeding van de kosten van de behandeling van het bezwaar. Opmerkingswaardig is dat de Hoge Raad daarbij ten overvloede attendeert op een civielrechtelijk aspect:
“3.3 (…) Als zodanige aanwijzing kan niet gelden de omstandigheid dat de procedure louter nog betreft de hoogte van de vergoeding van de kosten van de behandeling van het bezwaar. Daarbij verdient nog opmerking dat belanghebbende tekort zou kunnen schieten in zijn prestaties uit hoofde van de met [A] gesloten overeenkomst tot het verlenen van rechtshulp op basis van no cure no pay, indien hij, zonder bijzondere omstandigheden waarvan niet is gebleken, de verleende volmacht zou herroepen in het stadium van de procedure waarin het geldelijke belang van [A] op de voorgrond staat. (…)”
Terzijde: dit laatste sluit tot op zekere hoogte aan bij wat Asser/Tjong Tjin Tai vermeldt over schadevergoeding en loon na voortijdige beëindiging van een overeenkomst van opdracht. In dat kader wordt namelijk het volgende gesteld over ‘no cure no pay’-contracten:68
“In verband met het voorgaande verdient nog de aandacht het verschijnsel van de zogenaamde ‘no cure, no pay’-contracten (…). Bij dergelijke overeenkomsten is het loon gerelateerd aan het resultaat, en niet direct aan de verrichte werkzaamheden. De opdrachtnemer loopt dan het risico dat hij geen vergoeding voor zijn werkzaamheden ontvangt als het resultaat uitblijft. Dat risico heeft hij bewust aanvaard. Echter daaruit volgt niet zonder meer dat hij ook het risico heeft aanvaard dat hij bij voortijdige beëindiging van de opdracht geen loon ontvangt. Ook in een dergelijk geval heeft de opdrachtnemer aanspraak op een redelijk loon ex art. 7:411 BW. Zie HR 23 mei 2003, NJ 2003/518 (Graan Management/PeHa), waar is overwogen dat art. 7:426 lid 1 BW niet derogeert aan art. 7:411 BW; en HR 28 januari 2005, NJ 2008/41 (Van Vulpen/Debetz); (…).
Dat neemt niet weg dat in vele andere gevallen voortijdige opzegging tot gevolg heeft dat geen loon verschuldigd is, zoals ten aanzien van de makelaar die er niet in geslaagd is een koopovereenkomst tot stand te brengen (…). Evenzo Hof Amsterdam 14 augustus 2008, NJF 2008/520 voor een geval van opzegging na een verloren procedure bij de rechtbank. Rb. ’s-Gravenhage 29 oktober 2008, NJF 2009/67 formuleert als uitgangspunt dat het verschuldigd loon moet worden bepaald rekening houdend met de reeds verrichte werkzaamheden, het voordeel dat opdrachtgever daarbij heeft gehad (vgl. art. 6:272 lid 2 BW) en de reden van de beëindiging van de overeenkomst. Ofschoon de opzegging door de opdrachtgever niet kan worden verboden, vindt bij de bepaling van het redelijk loon dus wel een toets plaats aan de redelijkheid van de opzegging.”
In HR BNB 2017/16669 is aan de orde dat de gemachtigde een foto van een schriftelijke machtiging heeft overgelegd, dat de rechtbank verzoekt om overleggen van een nieuwe machtiging, voorzien van een originele handtekening (geen scan en geen kopie) van de belanghebbende, en dat een niet-ontvankelijkverklaring volgt nadat niet aan het verzoek is voldaan. De Hoge Raad oordeelt dat terecht erover wordt geklaagd dat de rechtbank een nieuwe machtiging heeft verlangd met een originele handtekening:
“2.3. In cassatie wordt terecht hierover geklaagd. Artikel 8:24 Awb noch enige andere rechtsregel eist dat een overgelegde schriftelijke machtiging dient te zijn voorzien van een originele, met pen geplaatste, handtekening. De omstandigheid dat de aan de Rechtbank verstrekte ondertekende machtiging een foto is van een origineel is op zichzelf geen grond om aan de geldigheid daarvan te twijfelen (vgl. ABRvS 11 januari 2017, nr. 201508734/1/A3, ECLI:NL:RVS:2017:58).
Aangezien de Rechtbank geen andere gronden heeft vermeld op grond waarvan aan de vertegenwoordigingsbevoegdheid van […] getwijfeld zou moeten worden, heeft de Rechtbank ten onrechte het verzet ongegrond verklaard. (…)”
De korte overweging 2.3 dekt in dit verband in wezen twee aspecten in verband met de omstandigheid dat de overgelegde schriftelijke machtiging een kopie is van een origineel en (dus) niet is voorzien van een originele handtekening. Ten eerste dat die omstandigheid niet meebrengt dat aan die machtiging een gebrek kleeft, met andere woorden dat er geen sprake is van een verzuim om een toereikende machtiging over te leggen. Ten tweede – op deze plaats vooral relevant – dat die omstandigheid ook anderszins onvoldoende grond is om een nieuwe machtiging te verlangen, in welk verband het twijfelcriterium wordt gehanteerd. Dat criterium kom ook weer terug in rov. 2.4.
(Positieve) ontvangst van HR BNB 2013/244 en volgende in de literatuur
De hiervoor weergegeven arresten geven er naar mijn mening blijk van dat de Hoge Raad de feitenrechter betrekkelijk strak houdt bij het opvragen van een nieuwe machtiging, indien er al een schriftelijke machtiging is overgelegd waaruit de vertegenwoordigingsbevoegdheid blijkt. Deze niet-formalistische lijn van de Hoge Raad is naar mijn indruk positief ontvangen in de periode waarin de arresten zijn gewezen.70
Kentering in HR BNB 2022/148?
In HR BNB 2022/14871 is – kort gezegd – aan de orde dat de rechtbank het beroep niet-ontvankelijk heeft verklaard omdat de gemachtigde (zonder redengeving) desgevraagd niet een nieuwe (recente) machtiging heeft overgelegd. In cassatie klaagt belanghebbende daarover met het betoog – onder verwijzing naar HR BNB 2013/244, HR BNB 2014/96 en HR AB 2014/180 – dat de uitspraak van de rechtbank en de stukken van het geding geen aanwijzing bevatten dat tussen het verlenen van de machtiging en het instellen van het beroep zich een art. 3:72-omstandigheid heeft voorgedaan. De Hoge Raad oordeelt dat de klacht faalt (waarbij ik opmerk dat het aangehaalde kamerstuk hier is geciteerd in 2.3):
“3.2 Deze klacht faalt. Op grond van artikel 8:24, lid 2, Awb kan de rechter een schriftelijke machtiging verlangen van een gemachtigde die geen advocaat is, om na te gaan of degene die zich als gemachtigde namens een belanghebbende aandient daartoe werkelijk bevoegd is.2 Onder de omstandigheden zoals hiervoor in onderdeel 2.1 tot en met 2.3 weergegeven, stond het de Rechtbank vrij aan het uitblijven van een reactie op haar verzoek een recente machtiging over te leggen de gevolgtrekking te verbinden dat het beroep niet-ontvankelijk is.
2 Kamerstukken II 1988/89, 21 221, nr. 3, blz. 49.”
De omstandigheden waarop de Hoge Raad doelt, zijn de volgende:
“2.1 Aan belanghebbende zijn voor het jaar 2019 met dagtekening 31 mei 2019 twee aanslagen watersysteemheffing gebouwd opgelegd door het Waterschap. Namens belanghebbende heeft [A] bezwaar gemaakt tegen de aanslagen. Bij uitspraak op bezwaar van 5 september 2020 is het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard omdat geen machtiging is overgelegd, ondanks een herhaald verzoek daartoe.
Tegen de uitspraak op bezwaar heeft [A] namens belanghebbende beroep ingesteld op 16 oktober 2020, met overlegging van een schriftelijke machtiging gedateerd 4 augustus 2017. Betoogd werd dat de ambtenaar belast met de heffing reeds in het bezit was van de volmacht, zodat geen aanleiding kon bestaan die nogmaals op te vragen.
Per brief van 16 oktober 2020 verzocht de Rechtbank [A] om overlegging van een machtiging die niet ouder is dan één jaar. De Rechtbank heeft geen machtiging ontvangen. Evenmin is namens belanghebbende een reden gegeven voor het niet-overleggen van de gevraagde recente machtiging. De Rechtbank heeft het beroep daarom op grond van artikel 8:54 Awb niet-ontvankelijk verklaard.”
De wijze van motivering door de Hoge Raad in rov. 3.2 maakt dat het zeer lastig is om de verhouding tussen dit arrest en HR BNB 2013/244 te duiden. Dat komt vooral omdat niet duidelijk is of – startpunt voor de Hoge Raad is dat – uit de overgelegde machtiging van 4 augustus 2017 als uitgangspunt de vertegenwoordigingsbevoegdheid voor het instellen van het beroep blijkt. Anders dan in HR BNB 2013/244 laat de Hoge Raad zich niet uit over wat uit de tekst van de machtiging volgt. Dat belemmert een rechtskundige duiding van HR BNB 2022/148 en daarmee ook van de verhouding tot HR BNB 2013/244.
Immers, als in HR BNB 2022/148 het startpunt was dat de vertegenwoordigingsbevoegdheid niet (zonder meer) zou blijken uit de machtiging, dan is er geen sprake van een gevalstype zoals aan de orde in HR BNB 2013/244. Dan zou uit HR BNB 2022/148 dus reeds daarom niet een nuancering van HR BNB 2013/244 kunnen worden afgeleid.
Zou daarentegen het startpunt zijn geweest dat uit de overgelegde machtiging van 4 augustus 2017 wél als uitgangspunt de vertegenwoordigingsbevoegdheid voor het instellen van het beroep blijkt,72 dan rijst de vraag of uit HR BNB 2022/148 een nuancering van HR BNB 2013/244 zou kunnen worden afgeleid. Nog ervan afgezien dat geen bewoordingen worden gebruikt die wijzen op het hanteren van het twijfelcriterium, is namelijk opvallend dat de Hoge Raad niet met zoveel woorden refereert aan aanwijzingen dat tussen het verlenen van de machtiging en het instellen van het beroep zich een art. 3:72-omstandigheid heeft voorgedaan. De nuancering ten opzichte van HR BNB 2013/244 zou dan zijn dat aanleiding voor twijfel over de vertegenwoordigingsbevoegdheid ook gevonden kan worden buiten aanwijzingen dat zich tussen het verlenen van de machtiging en het instellen van het beroep een art. 3:72-omstandigheid heeft voorgedaan. Het zou vervolgens de vraag zijn wat een tot twijfel leidende omstandigheid niet zijnde zo’n aanwijzing zou kunnen zijn. Gelet op het feitencomplex zou dat mogelijk het tijdsverloop sinds de ondertekening van de machtiging kunnen zijn. Een zodanig tijdsverloop is immers als zodanig niet (althans niet zonder meer) een aanwijzing dát zich een art. 3:72-omstandigheid heeft voorgedaan, maar kan wel een factor zijn die twijfel oproept óf zich inmiddels een omstandigheid (zoals een art. 3:72-omstandigheid) heeft voorgedaan waardoor de vertegenwoordigingsbevoegdheid inmiddels is geëindigd. Een andere mogelijkheid zou kunnen zijn dat de Hoge Raad de rechtbank zo heeft begrepen dat zij niet zozeer eraan twijfelde of de vertegenwoordigingsbevoegdheid inmiddels is geëindigd, maar veeleer aan het bestaan van de vertegenwoordigingsbevoegdheid. Als dat zo is, dan heeft HR BNB 2022/148 betrekking op een ander gevalstype dan HR BNB 2013/244.
Ik ontwaar ook in de literatuur een zekere worsteling met de vraag wat uit HR BNB 2022/148 kan worden afgeleid. De redactie Vakstudie Nieuws73 tekent bij HR BNB 2022/148 aan: “Wij houden het ervoor dat de Hoge Raad vindt dat de omstandigheid dat pas in beroep een ruim drie jaar oude machtiging wordt overgelegd, wel een aanwijzing kan zijn voor het ontbreken van een geldige volmacht.” De redactie Belastingblad74 wijst erop dat het oordeel van de Hoge Raad sterk samenhangt met de feiten en omstandigheden en concludeert: “Uit dit arrest mag dus niet worden afgeleid dat een bestuursorgaan of een rechter in alle geval[len] mag overgaan tot het opvragen van een recente machtiging.” Verkaik merkt onder meer op dat het erop lijkt dat de twijfel van de rechtbank over de geldigheid van de machtiging erin gelegen is dat het een oudere machtiging uit 2017 betreft, maar dat dit op zichzelf geen reden is om te twijfelen aan de geldigheid van de machtiging, omdat uit de uitspraak niet blijkt dat zich een art. 3:72-omstandigheid heeft voorgedaan.75 Uit de noot van Blomen76 leid ik af dat deze auteur als cruciaal verschil met HR BNB 2013/244 ziet dat de machtiging in dit geval zelfs dateert geruime tijd vóórdat de bestreden aanslagen überhaupt zijn vastgesteld, waardoor het doel van de machtiging niet specifiek deze procedure kan zijn.
Volgens Cramwinckel77 is de casusoverstijgende waarde van HR BNB 2022/148 relatief beperkt, gegeven de verwijzingen naar de omstandigheden van het geval, en “biedt het arrest [in zoverre] meer inzicht in feitelijke toepassingen van uit de eerdere jurisprudentie bekende rechtsregels dan dat het nieuwe rechtsregels biedt”. Omdat zij daarvóór zowel jurisprudentie over niet-toereikende machtigingen aanhaalt als jurisprudentie – zoals HR BNB 2013/244 – over de vraag of een op zichzelf bezien toereikende machtiging nog steeds geldig is, is mij niet geheel duidelijk in de feitelijke toepassing van welke rechtsregel(s) het arrest volgens haar meer inzicht biedt. Maar wellicht laat haar aantekening juist ook wel zien dat twijfel kan zijn gelegen zowel in de toereikendheid als de gelding, namelijk waar zij schrijft:
“19. Relevante omstandigheid was dat de gemachtigde op 16 oktober 2020 beroep had ingesteld namens belanghebbende, waarbij een schriftelijke machtiging van 4 augustus 2017 was overgelegd, terwijl die machtiging dateert van bijna twee jaar vóór de dagtekening van de betwiste belastingaanslagen (31 mei 2019). Zo bezien, kan mijns inziens de vraag rijzen of de geldingsduur en omvang van de machtiging toereikend is. Bovendien was de machtiging in algemene bewoordingen geformuleerd. Dat de rechter in dit geval twijfelde en verzocht om een machtiging die niet ouder is dan één jaar, lijkt mij dan ook niet onredelijk.”