Aflevering 2

Nadat de Commissie Horizontaal Toezicht Belastingdienst haar rapport heeft uitgebracht, is zij opgeheven. Deze bijdrage is daarom mijn persoonlijke mening, alhoewel ik erop vertrouw dat deze ten minste nagenoeg geheel het commissiestandpunt dekt. Ik had trouwens niet durven dromen dat het commissierapport zo veel discussie zou losmaken. Dat geeft extra voldoening over het verrichte commissiewerk. Dit kan een toekomstgerichte discussie over onze belastingheffing in een stroomversnelling brengen. Met name om die discussie te voeden, heb ik voor de Vereniging voor Belastingwetenschap in een persoonlijke notitie vanuit een breder perspectief aandacht besteed aan de bestuurlijke ontwikkelingen binnen de fiscaliteit. Horizontaal toezicht is immers geen geïsoleerd proces. De overstap naar een systeem van horizontaal toezicht confronteert ons met de vraag welke consequenties deze nieuwe toezichtfilosofie zal hebben voor de ontwikkelingen binnen de belastingheffing. Hier volgen enkele persoonlijke bespiegelingen.

Hoewel horizontaal toezicht een specifiek Nederlands product is, geniet het fenomeen ook internationaal belangstelling. Zo produceerde het Forum on Tax Administration (FTA) van de OESO de afgelopen jaren een aantal rapporten over misbruik van belastingrecht bij tax planningThe Seoul Declaration, 2006, The Cape Town Communiqué (2008), Study into the Role of Tax Intermediaries (2008), Building Transparent Tax Compliance by Banks (2009), Engaging with High Net Worth Individuals on Tax Compliance (2009), The Istanbul Communiqué (2010), Understanding and Influencing Taxpayers’ Compliance Behaviour (2010), Tackling Aggressive Tax Planning through Improved Transparency and Disclosure (2011) en Guidelines for Multinational Enterprises – Taxation section (2011). en verscheen vorig jaar het rapport ‘IFA Initiative on the enhanced relationship, key issues report’, opgesteld door de International Fiscal Association.IFA Initiative on the Enhanced Relationship, Key Issues, Report, version 3.3, 31 August 2012. Hans Mooij, voormalig Financiën-medewerker en internationaal belastingadviseur, richtte in 2011 de ‘Stichting ter bevordering van enhanced relations tussen multinationale ondernemingen en belastingautoriteiten’ op.De Stichting vormt een informeel (discussie)platform voor personen, ook uit overheidskringen, die à titre personnel voor dit onderwerp belangstelling hebben. Zijn stichting bemiddelt onder meer bij de Chinese Belastingdienst voor het implementeren van een vorm van horizontaal toezicht die voor de Chinese situatie geschikt is.

In het tv-programma Buitenhof van 6 januari 2013 over 200 jaar Koninkrijk der Nederlanden merkten Nelleke Noordervliet en prof.dr. N.C.F. van Sas fijntjes op dat de Bataafse republiek de grondrechten, waaronder de rechten van de mens, in het bijzonder de gelijkstelling van de gezindten, al hadden geregeld. Prof.mr. D.W.J.M. Pessers lichtte op 21 mei 2006, eveneens in dat tv-programma, toe dat na de Tweede Wereldoorlog het recht moet worden ‘begrepen, verklaard en toegepast vanuit de fundamentele rechtsbeginselen, waarvan het beschermen van mensenrechten het eerste beginsel is’.Zie Regels zijn regels, Paul Witteman in gesprek met Dorien Pessers, Uitgeverij Balans/Buitenhof 2006, p. 29.

Burgers leven regels na uit angst voor de gevolgen van niet-naleving of uit morele instemming. Responsief toezicht combineert deze uitgangspunten. Responsief toezicht gaat uit van vrijwillige naleving, maar houdt de mogelijkheid tot bestraffing achter de hand voor het geval dat nodig mocht zijn. Het gedrag van de ondertoezichtgestelde is bepalend voor de toezichtstrategie: samenwerken waar kan, straffen waar nodig. Horizontaal toezicht neemt samenwerking met belastingplichtigen als uitgangspunt, maar de mogelijkheid om terug te grijpen op het traditionele belastingtoezicht maakt straffen waar nodig mogelijk. Horizontaal toezicht kan worden aangemerkt als een vorm van responsief toezicht.

Het MKB omvat circa 1,5 miljoen ondernemers. Binnen dit segment maakt de Belastingdienst onderscheid tussen MKB-ondernemingen met personeel (waaronder zelfstandigen met personeel), startende ondernemingen (ondernemingen in de eerste drie jaren van het bedrijfsbestaan) en eenmanszaken (zelfstandigen zonder personeel (ZZP’ers)). De potentiële doelgroep voor horizontaal toezicht omvat de eerste twee categorieën, samen zo’n 600.000 ondernemingen. De ‘uitrol’ van horizontaal toezicht naar het MKB levert specifieke problemen op. TFB sprak met Edwin de Witte, belastingadviseur, over zijn ervaringen.

In een recente bijdrage in het NTFRBrouwers en Zwier, ‘Horizontaal toezicht bij vermogende particulieren: de stand van zaken’, NTFR 2012/2277. Als we hierna verwijzen naar ‘onze eerdere bijdrage’ dan hebben we het steeds over dit artikel. beschreven wij hoe we in een pilot, in nauwe samenwerking met enkele adviseurs uit het Private Wealth-segment, de mogelijkheden van horizontaal toezichtWat er verder zij van de term horizontaal toezicht, wij denken daarbij in ieder geval aan een werkwijze waarbij gerechtvaardigd vertrouwen de basis vormt. Door de staatssecretaris is het als volgt omschreven: ‘Bij horizontaal toezicht gaat het om wederzijds vertrouwen tussen belastingplichtige en Belastingdienst, het scherper naar elkaar aangeven wat ieders verantwoordelijkheden en mogelijkheden zijn om het recht te handhaven en het vastleggen en naleven van wederzijdse afspraken’, Kamerstukken II 2004-2005, 29 643, nr. 4. bij vermogende particulieren of HNWI’sHigh Net Worth Individuals. Als we in het vervolg spreken van ‘vermogenden’, of ‘HNWI’s’, dan hanteren we daarvoor geen vast omlijnde definitie. Dit wordt veelal gedefinieerd als zij die € 1 miljoen aan vrij besteedbaar vermogen hebben of (Ultra-HNWI’s) of als zij die € 30 miljoen aan vrij besteedbaar vermogen hebben. verkenden. Wij gaven daarbij een overzicht van onze bevindingen, ook bedoeld als aanzet voor discussie over het onderwerp. Tot dusver hadden publicaties zich beperkt tot het beschrijven van horizontaal toezicht bij bedrijven. Wat ons betreft is nader onderzoek naar de mogelijkheden van dit concept bij vermogende particulieren interessant. In deze bijdrage willen we daarom het onderwerp graag nog eens onder de aandacht brengen en aangeven waarom verkenning van horizontaal toezicht bij de vermogende particulier een goede zaak is. Wij zien een toenemende aandacht van diverse belastingadministraties voor HNWI’s en daarbij is horizontaal toezicht onzes inziens geschikt als een van de werkvormen voor ‘goed toezicht’. We starten met een korte schets van de pilot om vervolgens het voorgaande nog eens te verduidelijken en te onderbouwen.

Op woensdag 20 juni 2012 is het rapport van de Commissie Horizontaal toezicht Belastingdienst (hierna: commissie-Stevens, naar haar voorzitter prof.dr. L.G.M. Stevens) openbaar gemaakt.Zie tevens: G.T.K. Meussen, ‘Kritische kanttekeningen bij het rapport van de Commissie Horizontaal toezicht Belastingdienst’, WFR 2012/1024. De slogan van de commissie is ‘Fiscaal toezicht op maat’. Soepel waar het kan, streng waar het moet. De commissie is ervan overtuigd – ook door ontwikkelingen in het buitenland – dat het concept horizontaal toezicht,Voor een mooie en prikkelende beschrijving van horizontaal toezicht en de dilemma’s rondom dit nieuwe toezichtfenomeen zij verwezen naar: A.J. van Lint, ‘Horizontaal toezicht’, NDFR Formeel belastingrecht. met name voor de groep (zeer) grote ondernemingen, de juiste richting is. Ten aanzien van het zogenoemde MKB-segment zijn de consequenties en de complicaties van horizontaal toezicht door de Belastingdienst echter duidelijk onderschat.

Het fenomeen horizontaal toezicht bestaat al weer ruim zeven jaar. Hoewel het onderwerp vaker in verband wordt gebracht met gedragsaspecten dan met (formeel) recht, vormde dit voor TFB reden om, mede naar aanleiding van het in 2012 verschenen rapport 'Fiscaal toezicht op maat' van de Commissie Horizontaal Toezicht Belastingdienst, in een themanummer aandacht aan dit verschijnsel te wijden. Horizontaal toezicht mag zich verheugen in een brede belangstelling en het was niet moeilijk een aantal auteurs bereid te vinden om enkele aspecten van dit onderwerp te belichten.